Современные проблемы хранения ведомственных документов в ведомственных архивах Российской Федерации и их истоки

MODERN PROBLEMS OF DEPARTMENTAL STORE DOCUMENTS IN THE DEPARTMENT ARCHIVES IN THE RUSSIAN FEDERATION AND THEIR HEADWATERS

Anastasia Grischuk

post-graduate student of Russian State Social University (RSSU), Russia, Moscow

Аннотация. В статье дается сравнительный анализ развития отечественного архивного законодательства по отношению к проблеме ведомственного хранения документов.

Abstract. The article gives a comparative analysis of development of archival legislation and current status of Agency record center.

Ключевые слова: депозитарные архивы; ведомственные архивы; архивное законодательство.

Keywords: restricted access; Agency record center; Agency disposal authority; archival legislation.

В законодательстве новейшего времени, которое регламентирует архивное дело, нет терминов для идентификации архивохранилищ этих ведомств, поэтому автор использует термины советского периода – специализированные отраслевые ведомственные фонды или отраслевые архивные фонды, хотя сами эти понятия и явления никуда не делись. У специалистов-архивистов и историков вызывает озабоченность сте­пень сохранности и возможности использования значительной части документов, собственником которых является Российская Федерация.

В СССР не было создано специального законодательства, регули­ровавшего отношения в области обеспечения государственной тайны. Тем не менее система секретности государства была ориентирована на строгий учет и охрану архивных документов. Отдельные нормативно-правовые акты, которых было немало, способствовали тому, что не только документальные, но и архивные фонды отдельных ведомств обособлялись и не передавались на государственное хранение. Так, изданные в 1926 г. «Правила пользования архивными материалами ЕГАФ» [3, c. 39-47] определяли, что «секретными являются материалы секретного и несекретного делопроизводства учреждений…, разглашение которых по характеру их содержания является в государственных интересах недопустимым». Это давало основания для произвольного истолкования, в том числе и вопроса о сроках хранения архивных документов самими ведомствами.

Впервые Перечень сведений, составляющих государственную тайну, был утвержден в 1956 г., затем неоднократно пересматривался и редактировался. В 1984 году в Уголовный кодекс были включены нормы об ответственности за утрату документов, содержащих государ­ственную тайну, и за передачу иностранным организациям сведений, содержащих служебную тайну [3, c. 39-47]. Среди нормативных актов, регулирующих практику обеспечения защиты секретной информации, – «Инструкция по обеспечению режима секретности в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях СССР», утвержденная Постановлением Совета Министров СССР № 556-126 от 12 мая 1987 г., которая регулировала порядок определения степени секретности информации, возможности и периодичности ее пересмотра, а также обеспечения ее сохранности.

В 1991 г., к моменту упразднения союзных министерств и ведомств, согласно действовавшему на тот момент Положению о Государственном архивном фонде СССР 1980 г. [2], закрепившему сложившуюся практику, правом постоянного (государственного) хранения архивных документов официально обладал ряд ведомств (не только министерства и государственные комитеты, но и их подведомственные организации), называемых отраслевыми государственными фондами (ОГФ), а именно:

· Объединение «Всесоюзный геологический фонд» при Министерстве геологии СССР;

· Центральный картографо-геодезический фонд Главного управ­ления геодезии и картографии при Совете Министров СССР (ЦКГФ);

· Всесоюзный государственный фонд кинофильмов Государствен­ного комитета СССР по кинематографии;

· Государственный фонд данных о состоянии окружающей среды Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю окружающей среды;

· Всесоюзный информационный фонд стандартов и технических условий Государственного комитета СССР по стандартам;

· МИД СССР, музеи и библиотеки ведомства Министерства культуры СССР, Академия наук СССР и академии наук союзных республик;

· КГБ СССР – согласно постановлению Совета Министров СССР от 19 августа 1979 г. № 769-236;

· МВД СССР – согласно постановлению Совета Министров СССР от 27 декабря 1984 г. № 271;

· Минсредмаш СССР (с 1989 г. Министерство атомной энергетики и промышленности СССР) – согласно постановлению Совета Министров СССР от 18 июня 1987 г. № 685.

Предельный срок хранения документов (75 лет) был установлен для Министерства обороны СССР согласно решению Совета Министров СССР от 9 августа 1979 г. № 15509 [4, с. 15].

В новейшей истории России, после распада СССР в 1993 г., принимаются «Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах». Первый архивный закон новейшего времени предоставил право постоянного хранения документов только государственным архивам, государствен­ным музеям и библиотекам. Действующий Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ повторяет эту же норму (ст. 18), т. е. ни права на хранение, но и запрета постоянного хранения документов, являющихся частью Архивного фонда Российской Федерации, а значит, и государственной собственностью, действующий Закон «Об архивном деле в Российской Федерации» не содержит. Добавим, что право государственных музеев и библиотек на хранение рукописных материалов и коллекций доку­ментов подтверждено Федеральными законами «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ и «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ и другими нормативными актами.

Состав архивов Академии наук, которые получили право на пос­тоянное хранение, был определен Положением об Архивном фонде РАН, утвержденным Президиумом РАН. В их число вошли и Архив РАН, и региональные научные архивы отделений РАН, и научно-отраслевые архивы и научные архивы учреждений РАН (таких, например, как Научно-отраслевой архив Института археологии, Научно-отраслевой архив Института востоковедения, Рукописный отдел Института русского языка, Музей антропологии и этнографии – Кунсткамера и т. п.).

Согласно п. 7 Положения об Архивном фонде Российской Федерации, принятого в 1994 году, правопреемники ликвидированных союзных министерств, госкомитетов и ведомств, которые имели в советское время право постоянного хранения архивных документов, должны были заключить соглашения с Государственной архивной службой России (в настоящее время Росархив) о сроках и условиях депозитарного и временного хранения и использования архивных документов, не только образующихся при осуществлении их деятель­ности, но и архивных фондов и архивных документов, принятых ранее в архивы их ведомств. В Положении об Архивном фонде Российской Федерации также были определены предельные сроки временного хранения, по истечении которых архивные документы указанных ведомств подлежали передаче на государственное хранение.

В течение нескольких лет такие соглашения были заключены почти всеми ведомствами и организациями. Дополнительно были заключены соглашения с департаментом делопроизводства и контроля Аппарата Правительства Российской Федерации и Архивом Президента Российской Федерации.

С Министерством внутренних дел РФ был согласован срок самостоятельного временного хранения основной управленческой документации 85 лет. С Министерством обороны РФ также был опре­делен срок самостоятельного временного хранения всех документов, образующихся в ходе деятельности самого министерства и всех подчиненных ему органов, частей, подразделений, учебных заведений, он составил 75 лет.

Однако с принятием Закона «Об архивном деле в Российской Федерации» в 2004 г., а также после принятия ряда указов президента уже заключенные соглашения и согласования утратили силу, как отме­чалось, «в связи с совершенствованием государственного управления в области безопасности Российской Федерации».

В Законе «Об архивном деле в Российской Федерации» определены прямо противоположные идее государственного хранения положения.

Прежде всего в данном законе дается определение понятию депози­тарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации – это хранение документов Архивного фонда Российской Федерации феде­ральными органами исполнительной власти и организациями в течение сроков и на условиях, определенных соответствующими договорами между ними и специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ст. 3, п. 15). Далее уточняется, что депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в федеральной собствен­ности, осуществляют федеральные органы исполнительной власти и организации (в том числе академии наук Российской Федерации, имеющие государственный статус, за исключением Российской академии наук), перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Сроки и условия депозитарного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации и использования указанных документов устанавливаются в договорах, заключаемых федеральными органами исполнительной власти или организациями (в том числе академиями наук Российской Федерации, имеющими государственный статус, за исключением Российской академии наук) со специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ст. 18, п. 2).

Таким образом, законодательство регламентирует сроки и условия депозитарного хранения и использования документов, но не предус­матривает передачу депозитарно хранимых документов на постоянное хранение в федеральные архивы.

Далее во исполнение закона Правительство Российской Федерации установило перечень федеральных органов исполнительной власти и организаций, получивших право на осуществление депозитарного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации, нахо­дящихся в федеральной собственности. С советских времен Перечень не слишком изменился, однако он не является исчерпывающим, т. к. целый ряд организаций и архивохранилищ, не входящих в систему Росархива, не был включен в этот перечень (например, Управление документационного и информационного обеспечения аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, архив главной военной прокуратуры и еще около 20 различных феде­ральных структур).

Добавим, что систему депозитарного хранения и использования документов, кроме закона и подзаконных актов о чисто архивном деле, закрепляют и другие законы: «О государственной тайне» от 21.07.1993 г. № 5485-1 со всеми последующими поправками, «Об информации, инфор­мационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ и, кроме того, отдельные статьи ряда других законов – о безопасности, внешней разведке, подзаконные акты о бывших отраслевых государственных фондах (ОГФ).

Эти давно сложившиеся закрытые архивохранилища по степени доступности документов для использования их учеными можно классифицировать по нескольким типам [1, c. 269]:

1) Закрытые, или оперативно-текущие – они доступны только определенному кругу юридических лиц для выполнения ими служебных задач. Сами руководители ведомств считают, что информацию, которая в них хранится, пока нельзя считать ретроспективной, она до сих пор носит оперативный характер.

2) Доверительные – они доступны для доверенных юридических и физических лиц. Эти архивы отличаются жесткой селекцией поль­зователей по субъективным критериям; невозможна также проверка выходящей из их фондов архивной информации на подлинность, достоверность и пр.

3) Ограниченно-публичные – они доступны для определенных категорий юридических и физических лиц. Эти архивы также проводят жесткий отбор пользователей и устанавливают границы даже ознакомления с научно-справочным аппаратом архивов в зависимости от целей научной работы и степени лояльности к данному ведомству в целом.

Специалисты архивного дела склонны считать, что стремление некоторых силовых ведомств получить право постоянного хранения документов, создаваемых в их деятельности, может привести к транс­ляции недостоверной информации самими ведомствами, вследствие чего это приведет к ослаблению контроля за сохранностью и использованием архивных документов, что, в свою очередь, усугубит уже имеющиеся проблемы ведомственных архивов.

В 2007 году Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. № 19 были утверждены Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук.

В 2015 году вышел Приказ Минкультуры России от 31.03.2015 № 526 «Об утверждении правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях».

Организация ведомственного хранения документов теперь основы­вается на вышеуказанных правилах, вышедших в 2007 и 2015 годах соответственно, которые не противоречат друг другу и Федеральному закону «Об архивном деле в Российской Федерации».