Модернизация закона Республики Казахстан о прокуратуре в ходе конституционной реформы

Ключевые слова: Конституция РК; Генеральная прокуратура РК; система правовых актов органов прокуратуры; основные функции органов прокуратуры.

17 июля 1992 года постановлением Верховного Совета вводится Закон «О прокуратуре Республики Казахстан», которым прокуратура провозглашается главным надзирающим органом. С этой даты начинается отсчет истории новой самостоятельной казахстанской прокуратуры независимого Казахстана.

Указанный закон действовал до 21 декабря 1995 года, т.е. до вступления в силу Указа Президента «О прокуратуре Республики Казахстан». Принятие нормативного правового акта обуславливалась тем, что Конституция Республики Казахстан, принятая на всенародном референдуме в 1995 году несколько изменила правовое поле деятельности органов прокуратуры.

В соответствии с документами Восьмого Конгресса ООН по предупреждению преступности от 1990 года, каждая правовая система должна быть совместима с культурой и историей страны, принимаема тем обществом, в котором функционирует органы прокуратуры.

Прокуратура занимает особое место в системе государственных органов. После обретения независимости в тяжелых условиях перестройки прокуроры были наделены широкими полномочиями, в том числе по осуществлению высшего надзора за соблюдением законности в стране. Все эти годы прокуратура справлялась с поставленными задачами, но время идет и мир меняется, происходят глобальные трансформации в обществе, социальных связях, в мировоззрении людей. Нами был сделан вывод, что  нет необходимости в тотальном контроле со стороны прокуратуры, которая является главным надзирающим органом,

Первый Президент Республики Казахстан Нурсултан Абишевич Назарбаев 25 января 2017 года в  своем обращении к народу представил основные моменты предложенной им реформы перераспределения полномочий между ветвями государственной власти.[5]

Основная суть этой реформы заключалась в том, что Глава государства передал ряд своих полномочий Парламенту и Правительству. При этом, как подчеркнул Первый Президент, «для Главы государства в новых условиях приоритетами станут стратегические функции, роль верховного арбитра в отношениях между ветвями власти, роль Правительства и Парламента значительно усилится». Всего предполагалось передать в Правительство и Парламент около 40 полномочий Президента, которыми обладал Глава государства в соответствии с Конституцией и национальным законодательством.[5]

30 июня Первый Президент Н.А. Назарбаев подписал новый закон о прокуратуре. Новый закон разработан в плане реализации поправок, которые были внесены в статью 83 Конституции Республики Казахстан. Согласно этой статье прокуратура осуществляет три основные функции:

- это осуществление высшего надзора за соблюдением законности на территории Республики Казахстан;

- представительство интересов государства в суде;

- осуществление уголовного преследования.[1]

С целью сравнительного анализа поправок в ст. 83 Конституции нами представлена таблица:

Таблица.

Сравнительный анализ

В действующем законе Генеральной прокуратурой принято решение сфокусироваться на 2 ключевых задачах - это обеспечение законности в уголовном процессе и защите общественных интересов. Основные фундаментальные права человека подвергаются наибольшему риску именно в сфере уголовного преследования. В этой связи очень важно осуществить переход не только прокурорского надзора, но и в целом уголовного процесса на современный цифровой формат. Это на сегодняшний день позволило сделать правосудие прозрачным, эффективным и справедливым.

В действующей редакции Закона надзор имеет четкие задачи, регламент и зоны ответственности. Прокуратура  сосредоточена на значимых проблемах населения и страны. Новый закон о прокуратуре впервые решает вопрос излишности и чрезмерности прокурорского надзора. Во-первых, по старому закону не было определено, в каких случаях прокурор назначает проверки, не было основания для назначения проверок и вмешательства прокурора. В действующей редакции эти основания четко определены в статье 6 Закона, а именно, если:

- нарушаются права права человека, который не может защитить себя;

- нарушаются права неограниченного круга лиц;

- это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности государства.[2]

Значительные изменения произошли и в надзоре за законностью судебных актов. Во-первых, прокуратура отказалась от участия ряда категорий гражданских дел, всего отказались от 12 категории дел. Во-вторых, поменялась форма реагирования на незаконные судебные акты. Если раньше прокурор приносил протест, то теперь по новому закону прокуроры ходатайствуют, потому что протест воспринимался категорично, который воспринимался, что если прокуратура приносит протест, то судебный акт обязательно должен быть отменен, поскольку он считался незаконным. На сегодняшний день, прокурор как и стороны в процессе приносит ходатайство и наравне с ними пользуется теми же правами.[2]

Во исполнение Плана нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Первого Президента Нурсултана Назарбаева по поручению Генеральной прокуратуры в 2017г. во всех регионах страны был сформирован Центр правоохранительных услуг при Генеральной прокуратуре РК. Основными задачами центра являются повышение уровня доверия граждан к правоохранительным органам, устранение административных барьеров и бюрократии, оперативное и эффективное разрешение жалоб. В центре прием осуществляют прокуроры, адвокаты, частные судебные исполнители, медиаторы, психологи, сотрудники Департамента юстиции, управления правовой статистики, ЦОН и службы пробации.[4]

Ещё одним новшеством действующего Закона является отказ от инициативных проверок бизнеса со стороны органов прокуратуры. Такая возможность у прокуроров есть только по поручению Главы государства либо Генерального прокурора. Совместно с палатой "Атамекен" разработана Дорожная карта по защите предпринимателей, в рамках которой в период с 2017 года по 2018 год было значительно сокращено количество дел по экономическим преступлениям. Согласно информации Генеральной прокуратуры, если до изменения в месяц заводилось более 800 дел  по данной категории, то по действующему Закону их количество не превышает  более 200. Также за это время декриминализировано лжепредпринимательство с Уголовного Кодекса РК.[2]

2 сентября 2019 года в послании народу Казахстана Глава государства Касым-Жомарт Токаев определил, что с января 2020 года вступит в силу решение о трехлетнем прокурорском запрете на проверки субъектов микро- и малого бизнеса. Это является существенным предоставлением условий для развития и укрепления бизнеса, а также доверием со стороны Президента.[3]

Также прокуратура отказалась от массовых централизованных проверок и предпочтение отдано анализу. Изменения в законе помогли существенно избавиться от стереотипа «по всем вопросам обращаться в прокуратуру» и ведомство не будет подменять функции государственных органов. Это напрямую отразилось и на порядке рассмотрения жалоб.[2]

Существенно изменен процесс пересмотра судебных актов по административным делам, если раньше постановление административного суда, вступившее в законную силу, пересматривалось Верховным Судом только по протесту Генеральной прокуратуры, то новый закон дает возможность гражданам самостоятельно обращаться в Верховный суд и на основании ходатайства гражданина этот судебный акт может быть пересмотрен. Скорректирована система правовых актов прокурора.[2]

Рисунок 1. Скорректирована система правовых актов прокурора

Акты прокурорского надзора: протест, санкция, указание, представление, постановление. Акты прокурорского надзора обязательны для рассмотрения уполномоченными органами. Из актов прокурорского надзора были исключены предписание и предостережение. Предписание – это акт, характерный для контролирующего органа и носит императивный характер. Предостережение - это акт прокурора, направленный на недопустимость нарушения закона и предупреждение об установленной законом ответственности.[2]

Акты прокурорского реагирования: ходатайство, заявление, обращение, разъяснение закона. Акты прокурорского реагирования не носят обязательного характера и направлены на предупреждение правонарушений.

Также, прокуратура Казахстана в отличие от других анологичных ведомств постсоветских стран функционирует без следственного аппарата, но имеет свой отдел по надзору за следствием в уголовном процессе.

Нами был проведен сравнительный анализ структуры Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, который дается в учебном пособии М.К. Самалдыкова «Правоохранительные органы» (альбом схем для студентов юридических факультетов и вузов) [7], и были обозначены управления и отделы Генеральной прокуратуры, которые были упразднены в ходе конституционных реформ и реформ органов прокуратуры в другие правоохранительные структуры. См. схему №1

С принятием нового Закона была изменена структура Генеральной прокуратуры, упразднены Управление по надзору за следствием КНБ и Комитета по охране государственной границы, Управление общего надзора, отдел по надзору за соблюдением законности в таможне и внешнеэкономической деятельности, отдел по надзору за законностью в финансово-кредитной сфере. Данные направления в орагнизации деятельности органов прокуратуры были переданы в компетенцию органов национальной безопасности (КНБ РК), Агентство РК по противодействию коррупции (Антикоррупционная служба), Департамента экономических расследований при Департаменте Государственных Доходов Министерства финансов Республики Казахстан (ДЭР ДГД МФ РК). См. схему №2

Были созданы служба специальных прокуроров, утвержденная приказом Генерального Прокурора  РК от 2019 года «Положение о Службе специальных прокуроров», в чьи задачи входит расследование уголовных дел особой важности, расследование должностных преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных органов и Департамент международного сотрудничества, утвержденный приказом Генарального прокурора РК №5 от 2019 года «Положение о Департаменте международного сотрудничества», который состоит из Управления договорно-правовой работы, Управления экстрадиции и международно-правовой помощи, Группы по защите интересов за рубежом. [6]

Подводя итог необходимо отметить, что в ходе конституционных реформ, принятых Первым Президентом РК Н.Назарбаевым в 2017 году, органы прокуратуры изменили структуру, направление прокурорского надзора, передали ряд полномочий другим правоохранительным структурам, тем самым сфокусировались на ключевых задачах – обеспечение законности в уголовном процессе и защита общественных интересов.

Наряду с вышеизложенным, изменения произошли и в надзоре за законностью судебных актов. Органы прокуратуры отказались от участия ряда категорий гражданских и изменилась форма реагирования на незаконные судебные акты. Если раньше прокурор приносил протест, то теперь по новому закону прокуроры ходатайствуют, тем самым соблюдая один из главных принципов гражданского процессуального законодательства – состязательность сторон, и наравне со сторонами пользуется теми же правами. Из актов прокурорского надзора были исключены предписание и предостережение, характерные для контролирующего органа.

Таким образом, практика показывает, что эффективность работы любого государственного института не всегда опирается на конкретные реформы этой структуры и  распределения полномочий, а в совокупности она зависит от общей правовой культуры общества, качества профессиональной подготовки кадров органов прокуратуры и уровня материально-технической обеспеченности.

Рисунок 2. Структура Прокуратуры

Рисунок 3. Структура Генеральной Прокуратуры Республики Казахстан