Становление и развитие российского законодательства, регулирующего вопросы трудовой миграции

При разработке законодательства, направленного на регулирование иностранной рабочей силы в предпринимательской деятельности, необходимо принимать во внимание исторический опыт регулирования соответствующих отношений. На разных этапах своего развития в России по разному относились к привлечению в нашу страну иностранных работников, в связи с чем исследование вопросов о том, какие работники пользовались спросом на разных этапах развития нашего государства, порядок и условия привлечения их в нашу страну, представляет безусловный исследовательский интерес.

С древних времен на территорию Московского царства и Российской Империи переселялись две категории работников, первую из которых составляли высококвалифицированные работники, осуществляющие деятельность в различных сферах экономической деятельности – врачи, военные, архитекторы и т.д.), вторую – лица, вынужденные переселяться в силу различных причин.

Петр I первый из российских правителей издал манифест о приглашении иностранцев на службу. Служба при этом состояла как в осуществлении непосредственно трудовой деятельности соответствующего направления, так и в наставничестве.

В результате Октябрьской революции 1917 года последовала принудительная высылка с территории страны политической оппозиции.

Наряду с этим большое развитие получила практика насильственных переселений в отношении отдельных слоев населения и целых народов. Необходимость решения вопросов с военнопленными, оказавшимися захваченными Россией в ходе Первой мировой войны в руках России (а их было более 3,5 млн.)[4,с.50] , привело к созданию Декретом СНК РСФСР от 23.04.1918г. Центральной коллегии по делам пленных и беженцев. Указанная Коллегия решала также вопросы, связанные с гражданами России, находящимися за пределами страны.

В результате Первой мировой и Гражданской войны произошел ряд волн  вынужденной миграции. К их числу относилось проведение массовой добровольной и принудительной (высылка из страны) эмиграции, проведение обмена населением ввиду изменения границ. Помимо этого, вследствие влияния происходящих в стране общественно-политических и социально- экономических изменений, происходила интенсивная добровольная сельско-городская миграция и переселение населения в восточном направлении [7,с.43].

В 30-х годах XX столетия была введена государственная система текущего учета миграции, подготовлена и проведена качественная (как отмечается в литературе – непревзойденная)[7,с.44] перепись населения 1926 года. Прекращается внешняя миграция населения СССР, которая была возобновлена лишь спустя семь десятилетий, после распада СССР. Въезд и выезд из страны допускался лишь при наличии разрешения соответствующих органов власти.

Советским правительствам всячески поддерживалась политика переселения населения Европейской части России в  восточные регионы страны. Для упорядочивания соответствующих отношений переселенцам выдавали специальные разрешения, которые предполагали занятие определенного земельного участка. Лицам, которые переселялись без указанного разрешения, на свой страх и риск, приходилось возвращаться обратно несолоно хлебавши. При этом только в 1926 году земельных участков было подготовлено для переселения на 50 тысяч человек. Переселенцам, имеющим разрешение, предоставлялся ряд мер социальной поддержки и льгот[7,с.44].

В 30-х годах принимается большое количество нормативно-правовых актов (например, Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 6 мая 1931 г. «О переселении кулацких семей из Ленинградской области и Татарии»), связанных с массовой депортацией населения. Указанная миграционная политика в период становления советской власти преследовала принудительное переселение представителей отдельных классов, к примеру, кулаков, а также сословий - казаков.

В период Великой Отечественной войны внутри страны произошло колоссальное перемещение населения. В восточном направлении перемещалось большое число гражданского населения, целые заводы и оборонные предприятия для организации вдали от фронта производства оружия, боеприпасов и другого необходимого фронту имущества.

Потребность в людях в период Великой Отечественной войны привела к отмене в 1942 году мер, направленных на стимулирование миграционного потока в восточные и северные регионы страны для развития соответствующих территорий. Указанные меры были введены вновь лишь в 1945 году – после окончания военных действий[15,с.4].

Нельзя не отметить и проведение во время ВОВ в отношении ряда народов СССР насильственного переселения по признаку этического происхождения. Переселению подверглись чеченцы, ингуши, балкарцы, крымские татары, немцы Поволжья и др.[3,с.16]. Указанные категории населения относились к числу спецпоселенцев. По состоянию на начало 1945 года их число составляло 2 230 500 человек (по данным НКВД СССР), большую часть из которых составляли немцы (687,3 тыс.), а также ингуши и чеченцы (405,9 тыс.)[6.с.61]. К числу причин указанной политики относились военно-стратегические соображения, связанные с установлением случаев пособничества со стороны национальных меньшинств немецким захватчикам либо подозрение в осуществлении данных действий, а также проживание отдельных национальных меньшинств в приграничных районах, что могло привести к обострению ситуацию с соседними странами (к примеру, с Турцией).

После окончания ВОВ актуальным миграционным вопросом стал возврат на родину более пяти миллионов граждан СССР, по тем или иным причинам оказавшимся за пределами границы страны и оставшихся живыми (военнопленные, узники концлагерей, «восточные рабочие», военнослужащие немецких формирований и т.д.). Руководство страны тщательным образом готовилось к «теплому» возвращению своих сограждан на родину. В этих целях для гражданских лиц Наркоматом обороны (НКО) были организованы сборно-пересыльные пункты, а НКВД создал проверочно-фильтрационные пункты, для военнопленных – бывших военнослужащих Красной Армии было организовано прохождение через специальные запасные части военных округов. При выявлении в ходе проведения проверки лиц, которые служили у немцев («преступных элементов»), а также «подозрительных лиц», они подлежали направлению либо в проверочно-фильтрационные лагеря НКВД для проведения дальнейшей проверки, либо сразу же в исправительно-трудовые лагеря. По итогам указанного возвращения репатриантов в СССР 2,4 млн. человек вернулись на прежнее место жительство, 800 тыс. призвали в качестве военнослужащих советской армии, 600 тыс. зачислили в рабочие батальоны НКО и приблизительно 273 тыс. (среди которых было 123 тыс. офицеров) направили в лагеря НКВД [6,с.62].

Следует отметить, что в послевоенное время в СССР были проведены три крупные переселенческие акции: 1) в 1946 - 1947 годах на территорию советской Армении была произведена репатриация армян из Турции и стран Ближнего Востока, а из Бельгии, Китая и Франции были возвращены группы русских эмигрантов; 2) в 1950-х годах на Родину вернулись остававшиеся в советских лагерях японские, германские военнопленные, а также югославы и поляки, оказавшиеся на советской территории; 3) с Западной Германией был урегулирован вопрос, связанный с возможностью переселения советских граждан немецкой национальности из СССР в целях воссоединения семей.

Послевоенный период развития миграционных отношений характеризуется целенаправленным переселением населения в регионы Сибири и Дальнего Востока для обеспечения их трудовыми ресурсами в сфере сельского хозяйства, а с 1960 гг. начинается и заселение опустевших в годы ВОВ районов, которые составляли Нечерноземную зону РСФСР. Увеличение ряда малонаселенных районов страны, прежде всего в приграничной территории, преследовало также укрепление в данных районах государственного присутствия и обеспечение национальной безопасности СССР [7,с.55].

Совет Министров СССР 21 мая 1947 года принял Постановление «О порядке проведения организованного набора рабочих»[13,с.493], предусматривающее создание Главного управления организованного набора рабочих. В период с 1951 по 1970 годы  оргнабор обеспечил направление на работу 5,6 млн. рабочих [9,с.65].

Впоследствии масштабные проекты социалистического строительства  (БАМ, КамАЗ, Магнитка) также послужили толчком к массовому внутреннему переселению населения. В качестве особенностей миграционных процессов выступила убыль населения с экологически небезопасных территорий (с Урала, территории Чернобыля).

После развала СССР из бывших союзных республик в Россию только в первое десятилетие вернулось 6,4 млн. человек [ 14,с.17]. Этому в большей мере способствовало отсутствие иммиграционного контроля, а также прозрачность российских границ, в связи с чем в страну было легко получить визу, выехать из страны в западном направлении, а также укрыться нелегалам [8,с.29] .

Первым значимым основополагающим документом, направленным на регулирование миграционной политики, выступила долгосрочная программа «Миграция», утв. Постановлением Правительства РФ 18.05.1992г. Указанный документ, в первую очередь, был направлен на решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев, фиксировал принципы правовой защиты и занятости указанных лиц, вопросы предоставления жилых помещений.

Созданная в июне 1992 г. Федеральная миграционная служба, в числе задач своей деятельности, предусматривала решение вопросов, связанных с вынужденной миграцией, - вынужденными переселенцами и беженцами из СНГ. Последующее усиление контроля за миграционными процессами привело к передаче в 2002 году миграционных вопросов в ведение  Министерства внутренних дел РФ соответствующим Указом Президента РФ [ 1]. Между тем, практика реализации органами и подразделениями системы МВД РФ миграционной политики не дала нужных результатов, что в конечном итоге привело к образованию в 2004 году существующей по настоящее время Федеральной миграционной служб [2].

Целью миграционной политики указанного периода является упорядочение потоков мигрантов через Государственную границу Российской Федерации, устранение стихийности развития миграционных процессов, обеспечение защита прав и законных интересов мигрантов. Указанные меры дали в целом положительный результат и за период с 1989 по 1995 гг. в Россию вернулись более 2,8 млн. русских. При отнесении к числу беженцев лиц из стран ближнего зарубежья, население страны лишь за счет миграции увеличилось  на 3,7 млн. чел [12,с.31]. При этом нельзя не отметить и то обстоятельство, что в указанный период времени экономическая и политическая ситуация в нашей стране находилась далеко не в лучшем виде, что вело к увеличению численности населения, желающего покинуть территорию нашей страны, стремясь переехать к родственникам в основном, в страны Европы, а также ища более высокооплачиваемую работу в развитых странах. Уже к 1996 году численность работающих за пределами России граждан составила 4 тыс. человек, а в 2002 году указанный показатель превысил отметку в 3 тыс.[11,с.940].

В начале XXI века существенным образом меняется миграционное законодательство. Последние законодательные новеллы развития миграционных отношений  свидетельствуют о тенденции проведения большей частью либерального курса. Нельзя не отметить наличие прозрачности миграционной политики, её привлекательности для мигрантов.

Присоединение Крыма к территории России и обостренная ситуация на  Украине в последние годы, повлекшие наплыв беженцев в нашу страну, существенным образом отразились на развитии миграционного законодательства. Руководство страны, в первую очередь, упростило порядок предоставления указанным гражданам временного убежища, приняло ряд финансово-экономических мер, направленных на обеспечение достойного проживания беженцев на территории Российской Федерации и принятие ими гражданства Российской Федерации [10,с.37]. Указанные меры привели к тому, что за период 2014-2019 гг. на территорию России приехало более 2,3 млн. беженцев и вынужденных переселенцев с территории Украины [5].

Одновременно с этим была упрощена и процедура правового регулирования добровольного возвращения  из-за рубежа соотечественников и принятие ими гражданства России. В настоящий момент значительным образом упрощен порядок регистрации, оформления трудовых отношений, разработаны и действуют механизмы предоставления помощи и защиты иностранных граждан и лиц без гражданства. Приехавшие в Россию мигранты все чаще стремятся легализовать свое пребывания посредством приобретения патентов. Принимаемые правовые акты в области миграционного законодательства направлены на сокращение криминогенного уровня,  сокращение теневых секторов экономики и увеличение налоговых поступлений в бюджет. В тоже время нельзя не отметить наличие ряда проблемных моментов, к числу которых, безусловно, следует отнести нелегальную миграцию.

Достаточно острым остается также вопрос, связанный с привлечением в нашу страну высококвалифицированных мигрантов. В целях привлечения квалифицированных специалистов представляется необходимым провести систематизацию потребностей в данных специалистах в тех или иных регионах России. Указанная мера обеспечит возможность равномерного распределения прибывающих высококвалифицированных иностранных работников по территории государства и гарантирует их трудоустройство, что в свою очередь положительным образом скажется на развитии миграционной политики нашей страны.