Проблема определения правовой природы дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных и иных органов, рассматриваемых в арбитражном процессе Российской Федерации

Как отмечается в исследованиях, проблема правовой природы дел об оспаривании ненормативных правовых актов, а также решений и действий (бездействия) государственных и иных органов, приобрела особую важность в связи с введением с 01 сентября 2002 года [1] нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). [2]

Так, Е.В. Каган обращает внимание на то, что согласно положению ст. 28 и 29 АПК РФ, законодатель формально противопоставил административное производство по данной категории дел исковому. Фактически же, отказ от терминологии искового производства (иск, исковое заявление и др.) никак не повлиял на изменение процедуры рассмотрения таких дел в арбитраже, а следовательно, не изменилась и сама сущность процесса по ним. [3]

Как видится, автор поднял в своей работе достаточно серьезный вопрос о том, как должна пониматься сама правовая природа дел об оспаривании ненормативных правовых актов, а также решений и действий (бездействия) государственных и иных органов в арбитражном процессе при наличии условия, что с одной стороны, имеет место нехарактерный для искового производства спор, который возникает между заявителем и государственным органом, а с другой – допускаются ключевые атрибуты искового производства (состязательность и равноправие сторон, диспозитивность и др.), согласно указанию в ч. 1 ст. 197 АПК РФ на общие правила применения искового производства по данной категории дел. 

Сторонники неискового характера дел об оспаривании ненормативных правовых актов, а также решений и действий (бездействия) государственных и иных органов, более всего склонны выделять их в особый вид судопроизводства, оперируя, прежде всего, к отсутствию спора между сторонами в его гражданско-правовом понимании. К примеру, Д.Ю. Щепкин считает, что граждане и юридические лица обращаются в арбитражный суд с просьбой или требованием по поводу обеспечения защиты и охраны своих прав, свобод, а также законных интересов, которое реализуется в судебных органах через установление правомерности соответствующих решений или действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов региональной исполнительной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. [4]    

А.В. Абсалямов, в свою очередь, указывает на то, что рассмотрение административно-правовых споров в арбитражном судопроизводстве, представляет собой конкуренцию частных и публичных прав и любая мера, которая предпринимается в производстве по делу, должна обеспечивать защиту от неправомерного вмешательства публичных органов в предпринимательскую деятельность хозяйствующих субъектов. Автор занимает позицию, согласно которой административное судопроизводство в арбитражной системе – это специально введенная законодателем область, которая является одновременно и средством судебного контроля в сфере публично-правовых отношений и формой осуществления конституционного судопроизводства, завязанного на возможности обжаловать решения и действия (бездействие) субъектов, осуществляющих публичные полномочия, как одного из основных конституционных прав человека и гражданина. [5]

Данный подход видится несколько спорным, поскольку при проверке правомерности актов, решений и действий (бездействия) субъектов, осуществляющих публичные полномочия в правоприменительной сфере, объективно не может быть отказа от принципа состязательности и равноправия сторон, по причине прямого противоречия положению п. 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации, [6] которое было подтверждено сначала постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8, [7] в котором уточнялось, что  суды по каждому делу должны обеспечивать равенство прав участников судебного разбирательства по представлению и исследованию доказательств, а затем определением Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. № 113-О, [8] установившим, что положение об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон применяется также в административном судопроизводстве и распространяться на все его стадии.

Более того, И.М. Дивин обосновал позицию в своем исследовании, согласно которой применяемые судами принципы равноправия и состязательности имеют тенденцию к адаптации своей содержательной части к организационным особенностям административного судопроизводства по экономическим делам. Основной характеристикой этих принципов, в данном случае, являются процессуальный статус одной из участвующих в экономическом споре сторон – публично-правовое лицо и используемые процессуальные средства. [9]  

Заслуживает внимания и точка зрения Д.Г. Конторовой, которая определила правовую природу рассматриваемой категории дел как имеющую исковой характер, поскольку одним из его процессуальных средств, с помощью которого возбуждается производство, является административный иск, главное отличие которого от гражданского в составе участников дела, содержании требований, особенности реализации вышеназванных принципов, а также судейское руководство и полномочия суда. В авторской трактовке, такой иск представляется обращением в арбитражный суд с требованием защитить оспариваемое или нарушенное субъективное право, либо охраняемый законом интерес. [10]

Как думается, не могут свидетельствовать о каком-то ином подходе законодателя к пониманию правовой природы дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных и иных органов, кроме как к делам искового характера, и некоторые процессуальные особенности подготовки и рассмотрения таких дел, а именно:

- отсутствие обязательного указания в заявлении на обстоятельства, составляющие основу требований (ст. 125, ч. 1 ст. 199 АПК РФ);

- возложение обязанности по доказыванию на субъекты, осуществляющие публичные полномочия (ч. 5 ст. 200 АПК РФ);

-  возложение на субъекты, осуществляющие публичные полномочия, дополнительных обязанностей в судебном решении (ч. 5 ст. 201 АПК РФ);

- сокращенный срок разбирательства по делу (ч. 1 ст. 200 АПК РФ) и некоторые др.

На этом фоне, следует согласиться с И.М. Дивиным в том, что спор в экономической сфере между хозяйствующим субъектом и субъектом, осуществляющим публичные полномочия, может выступать процессуальной предпосылкой к административному судопроизводству в арбитражном процессе, которая обусловлена реализацией заинтересованным лицом своего права на обращение за судебной защитой и инициацией дела, проистекающего из административных и иных публичных правоотношений.    

Такой спор, можно назвать определяющим критерием для правильного понимания правовой природы дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных и иных органов, поскольку является юридическим фактом, обуславливающим определенное правовое состояние возникшего фактического и юридического противоречия между имущественными и неимущественными правами и интересами лиц, реализующих их в отношениях, основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, и возникающее в результате осуществления субъектами, осуществляющими публичные полномочия на правоприменение в предпринимательской сфере и иной экономической деятельности.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных и иных органов, безусловно несут в себе административные начала, но порядок их отправления в арбитражном процессе, однозначно исковой, согласно содержательной стороне законодательных требований к процессуальному регулированию.

Таким образом, правовая природа рассмотренной категории дел, в арбитражном судопроизводстве Российской Федерации, может быть охарактеризована как аналогичная исковому производству, проистекающая из административных начал в отношении сторон.