СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Аннотация. В статье рассмотрено совершенствование региональной долговой политики на примере Волгоградской области. Также исследованы актуальные проблемы долговой политики Волгоградской области и рассмотрены пути ее совершенствования.

Ключевые слова: Долговая политика, налог на прибыль, обязательства, долг.

Актуальность выбранной темы научного исследования объясняется тем, что долговая политика субъекта Российской Федерации играет огромную роль в обеспечении экономической устойчивости региона. Безопасность в сфере регионального долга является сложной системой, в которую вовлечены властные структуры и организации, наделенные определенными полномочиями в сфере реализации мер и обеспечения безопасности в финансово-экономической сфере.

Цель исследования – анализ текущего состояния и разработка инструментов управления региональным долгом для оценки результативности долговой политики Волгоградской области.

Задачи научного исследования:

– раскрыть содержание долговой политики региона;

- обосновать факторы, обуславливающие структуру регионального долга, и их влияние на параметры регулирования долговой политики;

- провести комплексную оценку региональной долговой политики;

- предложить направления оптимизации регионального долга.

Основные направления долговой политики Волгоградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов разработаны в соответствии с Основными направлениями государственной долговой политики Российской Федерации на 2017 - 2019 гг., постановлениями Правительства Российской Федерации от 30 марта 2015 г. N 292 "О дополнительных условиях и порядке проведения в 2015 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам" и от 13 декабря 2017 г. N 1531 "О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам".

Приоритетами региональной долговой политики в области управления государственным долгом Волгоградской области является сохранение объема долга в пределах ограничений, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.

В 2019 - 2021 годах долговая политика Волгоградской области будет основываться на принципах безусловного исполнения взятых регионом обязательств по погашению и обслуживанию заемных средств в полном объеме и в установленные сроки, а также будет направлена на снижение влияния долговой нагрузки на экономику Волгоградской области.

Долговая политика области непосредственно связана с результатами регионального бюджетирования. Проведем анализ дефицитности (профицитности) бюджета Волгоградской области за последние 10 лет. Данные для анализа представлены в таблице 1, источником послужили данные статистики^[1], представленные в приложении А.

Таблица 1.

 Дефицит / профицит бюджета Волгоградской области в 2010 – 2020 гг. (в действующих ценах соответствующих лет), млн. руб.

Источник: https://volgastat.gks.ru/finance Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Волгоградской области (дата доступа 09.08.2021)

Для наглядно представим данные в графическом виде (рисунок 1).

Рисунок 1. Динамика дефицита / профицита бюджета Волгоградской области в 2010 – 2020 гг., млн. руб.

Источник: составлено автором

По данным рисунка 1 видно, что бюджет Волгоградской области на протяжении практически всего периода наблюдения был дефицитным. При этом видна тенденция к уменьшению дефицита начиная с 2013 года, в 2018-2019 годах бюджет Волгоградской области был уже профицитным. Но кризис 2018 года снова изменил тренд на снижение и в пандемийный 2020 год бюджет вернулся к дефициту в 3096,8 млн. руб.

Рассмотрим за счет каких средств и инструментов Правительство Волгоградской области погашает данный дефицит, а также долги, накопленные ранее.

Таблица 2.

 Объем и структура государственного долга Волгоградской области за 2018 год

Источник: http://volgafin.volgograd.ru/current-activity/analytics/17396/ Официальный сайт Комитета финансов Волгоградской области (дата доступа 20.10.2020)

Таблица 3.

 Объем и структура государственного долга Волгоградской области за 2019 год

Источник: http://volgafin.volgograd.ru/current-activity/analytics/17396/ Официальный сайт Комитета финансов Волгоградской области (дата доступа 20.10.2020)

Таблица 4.

 Объем и структура государственного долга Волгоградской области за 2020 год

Источник: http://volgafin.volgograd.ru/current-activity/analytics/17396/ Официальный сайт Комитета финансов Волгоградской области (дата доступа 20.10.2020)

В числе основных причин роста государственного долга Волгоградской области - сокращение поступлений в областной бюджет собственных доходов, вызванное изменением налогового законодательства на федеральном уровне, рост возвратов налога на прибыль, необходимость исполнения принятых регионом социальных обязательств, погашение кредиторской задолженности и частичное финансирование дефицита областного бюджета.

Государственный долг Волгоградской области представлен всеми видами долговых обязательств, разрешенных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Доля рыночных долговых обязательств в общем объеме государственного долга Волгоградской области в период с 01 января 2014 г. по 01 января 2018 г. снизилась с 83,2 до 54,6 процента, доля обязательств по бюджетным кредитам из федерального бюджета увеличилась с 14,1 до 43,9 процента соответственно.

Качественно изменить структуру государственного долга Волгоградской области по состоянию на 01 января 2018 г. позволило получение в 2017 году бюджетных кредитов из федерального бюджета на замещение долговых обязательств в виде кредитов кредитных организаций и государственных ценных бумаг Волгоградской области на общую сумму 20288,6 млн. рублей под 0,1 процента годовых.

Замещение коммерческого долга субъектов Российской Федерации бюджетными кредитами - это временная антикризисная мера Правительства Российской Федерации по поддержке регионов, способствующая сокращению расходов бюджета на обслуживание долговых обязательств, но не решающая проблему с сокращением размера государственного долга субъекта Российской Федерации.

В целях минимизации расходов на обслуживание государственного долга Волгоградской области в регионе активно используется привлечение бюджетных кредитов из федерального бюджета на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) под 0,1 процента годовых.

Реструктуризация задолженности Волгоградской области, проведенная в марте 2015 г. по бюджетным кредитам, предоставленным для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения), и в декабре 2017 г. по бюджетным кредитам, предоставленным на замещение долговых обязательств в виде кредитов кредитных организаций и государственных ценных бумаг Волгоградской области, позволила получить рассрочку платежей по годам и сниженную процентную ставку (0,1 процента годовых) на обслуживание кредитных ресурсов.

В процессе управления государственным долгом Волгоградская область осуществляет рыночные заимствования в виде выпуска государственных ценных бумаг. Облигации обладают лучшей ликвидностью по сравнению с банковскими кредитами и не зависят от текущего состояния федерального бюджета. Регулярное размещение на фондовом рынке страны государственных ценных бумаг Волгоградской области, их своевременное погашение и обслуживание способствуют формированию положительной кредитной истории региона.

Кредитные средства для нужд областного бюджета у коммерческих банков привлекаются по итогам проведенных открытых аукционов в электронном виде по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1 процент годовых, что позволяет снижать стоимость обслуживания кредитных ресурсов. Кроме того, осуществляется взаимодействие с коммерческими банками, предоставившими кредитные средства по снижению процентной ставки в процессе пользования кредитными ресурсами.

Принятые меры по управлению государственным долгом Волгоградской области позволили сократить расходы областного бюджета на обслуживание долговых обязательств в 2015 году на 1035 млн. рублей, в 2016 году на 357 млн. рублей и в 2017 году на 1163,6 млн. рублей.

Обслуживание и погашение долговых обязательств Волгоградской области осуществляется в соответствии с заключенными договорами своевременно и в полном объеме, просроченная задолженность по долговым обязательствам отсутствует.

Основной целью долговой политики Волгоградской области является привлечение заемных средств на внутреннем рынке капитала на благоприятных условиях для нужд областного бюджета и погашения долговых обязательств Волгоградской области.

В процессе управления государственным долгом Волгоградской области необходимо решать следующие задачи:

1. обеспечение приемлемого и экономически обоснованного объема и структуры государственного долга Волгоградской области;
2. привлечение государственных заимствований в объемах, дополняющих доходы областного бюджета до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения принятых обязательств Волгоградской области;
3. обеспечение поддержания доли общего объема государственного долга Волгоградской области от доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений за отчетный год на уровне не более 84 процентов на 01 января 2020 г., не более 79 процентов на 01 января 2021 г. и не более 71 процента на 01 января 2022 г.;
4. обеспечение поддержания доли общего объема долговых обязательств Волгоградской области по государственным ценным бумагам и кредитам, полученным от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций от доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений за отчетный год на уровне не более 50 процентов в 2019 - 2021 годах;
5. соблюдение условий соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации о реструктуризации обязательств (задолженности) Волгоградской области перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам;
6. минимизация расходов на обслуживание государственного долга Волгоградской области;
7. сохранение репутации Волгоградской области как надежного заемщика, безупречно и своевременно выполняющего свои финансовые обязательства;
8. отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам Волгоградской области.

Для реализации поставленных задач необходимо:

1. проводить надлежащий учет и мониторинг государственного долга Волгоградской области;
2. осуществлять планирование и привлечение государственных заимствований на основе прогнозирования долговой емкости областного бюджета и учета ограничений на объем государственного долга Волгоградской области, дефицита областного бюджета, выплат по обслуживанию государственного долга;
3. гибко реагировать на изменение ситуации на финансовых рынках и использовать наиболее благоприятные источники и формы заимствований;
4. планировать принятие новых долговых обязательств исходя из принципа исполнения всех обязательств своевременно и в полном объеме.

В среднесрочной перспективе Волгоградской области необходимо обеспечить проведение эффективной долговой политики, ориентированной на долгосрочные заимствования и равномерное распределение погашения долговых обязательств.

В соответствии с поставленными задачами определены основные направления долговой политики Волгоградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов:

1. осуществление планирования и привлечения государственных заимствований Волгоградской области при обеспечении долговых параметров, принятых дополнительными соглашениями к соглашениям о предоставлении бюджету Волгоградской области из федерального бюджета бюджетных кредитов, заключенным между Министерством финансов Российской Федерации и Волгоградской областью;
2. обеспечение сбалансированного бюджета;
3. направление на замещение государственных внутренних заимствований и (или) погашение государственных долговых обязательств Волгоградской области налоговых и неналоговых доходов, дополнительно полученных при исполнении областного бюджета сверх утвержденного законом Волгоградской области об областном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период общего объема доходов;
4. проведение работы с коммерческими банками по снижению процентных ставок по действующим кредитным обязательствам;
5. сокращение расходов на уплату процентных платежей по долговым обязательствам Волгоградской области за счет привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации в Управлении Федерального казначейства по Волгоградской области;
6. обслуживание долговых обязательств Волгоградской области в соответствии с заключенными договорами своевременно и в полном объеме;
7. реструктуризация долга;
8. сглаживание потока выплат для устранения пиковых нагрузок на областной бюджет;
9. проведение максимально гибкой политики заимствований, позволяющей оперативно заменять одни долговые инструменты другими в зависимости от изменения условий на рынке капитала в интересах областного бюджета;
10. сохранение моратория на предоставление новых государственных гарантий Волгоградской области.

Вне зависимости от макроэкономических условий долговая политика Волгоградской области будет направлена на обеспечение способности Волгоградской области осуществлять заимствования в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач, и на условиях, приемлемых для региона как надежного заемщика.

Государственные гарантии как инструмент стимулирования реализации инвестиционных проектов, приоритетных с точки зрения социально-экономического развития региона и стабилизации финансово-хозяйственной деятельности наиболее социально значимых и системообразующих предприятий региона, временно испытывающих финансовые трудности, формируют условные обязательства субъекта, поскольку обязанность осуществить платежи по нему возникает при наступлении определенных обстоятельств или условий.

Фактический объем государственных заимствований будет определяться результатами исполнения бюджета Волгоградской области. Накопленный объем государственного долга будет находиться в пределах, исключающих появление угрозы долговой устойчивости региона. Заемная политика будет направлена на сохранение репутации Волгоградской области как надежного заемщика, исполняющего свои обязательства своевременно и в полном объеме.

Управление государственным и муниципальным долгом играет вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, а также к управлению бюджетными инвестициями. В рамках бюджетного планирования определяется объем доходов и расходов бюджета и, следовательно, объем его дефицита, основным источником покрытия которого оказываются заемные средства. Таким образом, долговая политика, определяющая объемы и формы привлечения заимствований, становится составной частью бюджетной политики.

Целью государственных (муниципальных) заимствований во всех регионах является получение органами власти дополнительных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования общих региональных потребностей, не обеспеченных доходами. В результате субъекты Федерации и муниципальные образования становятся полноправными участниками рынка капиталов. Государственные и муниципальные долговые обязательства, как правило, погашаются за счет бюджетных средств (доходов), финансовых ресурсов от продажи государственной (муниципальной) собственности, а также новых заимствований.

В условиях расширения прав органов государственного управления субъектов РФ и органов местного самоуправления перед ними встают все более сложные задачи, связанные с проведением экономических преобразований. Одна из таких задач-совершенствование управления государственным и муниципальным долгом.

Государственные и муниципальные долговые обязательства демонстрируют устойчивую тенденцию к росту. Одновременно растут расходы на погашение и обслуживание принятых денежных обязательств. Полученные заемные средства направляются в основном на финансирование дефицита региональных бюджетов, возникающих временных кассовых разрывов при его исполнении и удовлетворение текущих социальных потребностей (выплата пособий, заработной платы бюджетникам, отпускных), а не на решение проблем социально-экономического развития, преодоление нарастающего износа объектов производственной и социальной инфраструктуры, достигшего критического уровня.

Но даже те немногие кредиты и займы, что направляются на развитие производственного потенциала, привлеченные органами власти напрямую или посредством предоставления государственных и муниципальных гарантий, часто не дают значимого социально-экономического эффекта.

Кроме того, как показывает практика, во многих региональных органах исполнительной власти все еще нет осознания важности создания эффективного механизма управления долгом, разработки краткосрочной и долгосрочной стратегии по привлечению и использованию долговых инструментов. Квалифицированных специалистов в сфере управления такими долгами крайне мало.

Назрела необходимость на основе обобщения накопленного в сфере управления государственным и муниципальным долгом опыта дополнить и развить концепцию управления государственным и муниципальным долгом. Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:

-определение влияния государственного и муниципального долга на социально-экономическое развитие регионов, его основные формы и характеристики;

-оценка текущего состояния управления государственным и муниципальным долгом в российских регионах и, прежде всего, его эффективности, а также действенности мер, предпринимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в данном направлении;

-определение на основе анализа имеющегося зарубежного и отечественного опыта наиболее перспективных направлений привлечения и использования различных видов долговых обязательств на региональном и муниципальном уровнях;

-выявление возможностей для эффективного управления государственным (муниципальным) долгом органами исполнительной власти на основе программного (комплексного) подхода в целях повышения уровня жизни населения и общего улучшения социально-экономического состояния субъектов Федерации и муниципальных образований;

-выработка конкретных мер и инструментов экономического, правового и административного характера по улучшению управления государственным и муниципальным долгом.

Долговая политика, как представляется, должна строиться на базе следующих приоритетов.

1. Решение важной народно-хозяйственной задачи - разработка и внедрение концепции управления государственным и муниципальным долгом. Эта концепция должна способствовать повышению экономической эффективности полученных кредитов (займов) и решению социальных проблем в регионе. Вместе с тем предлагается конкретизировать ответственность должностных лиц, имея в виду целенаправленное и результативное использование заемных средств.
2. Определение главных направлений использования привлекаемых заемных средств. Средства должны вкладываться в территориальные инвестиционные зоны развития, строительство объектов региональной и муниципальной инфраструктуры, в том числе создание объектов с короткими сроками окупаемости, остающихся в региональной и муниципальной собственности (гостиницы, кафе, торгово-офисные центры, станции техобслуживания и т.д.). Полученный экономический эффект (доход) от этих объектов позволит погашать и обслуживать взятые долговые обязательства, стимулировать экономический рост, решать проблемы занятости населения и обеспечения его социальными услугами. В результате будет разрешена внутренняя противоречивость заимствований денежных средств субъектами Федерации и муниципальными образованиями, обусловленная тем, что органы государственной власти и органы местного самоуправления должны в первую очередь выполнять социальные функции долгосрочного характера, тогда как срок погашения привлекаемых заемных средств обычно значительно меньше времени, которое требуется региональным и муниципальным органам власти для решения насущных социальных проблем.
3. В качестве инструментария управления государственным (муниципальным) долгом на местах предлагается разработать специальные инвестиционные программы субъектов Федерации и муниципальных образований. Необходимо обосновать основные этапы составления таких программ, утвердить порядок взаимодействия структурных подразделений органов исполнительной власти при подготовке и реализации региональной (муниципальной) инвестиционной программы. В отдельных случаях заемные средства могут быть использованы для выкупа более дорогих в обслуживании долговых обязательств, что, в конечном итоге, приведет к общему снижению расходов по обслуживанию долга и оптимизации его структуры.
4. Предлагается ввести меры по повышению персональной ответственности государственных и муниципальных служащих, принимающих решения о привлечении кредитов (займов), а также отвечающих за реализацию инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлеченных заемных средств. При смене органов власти в любом случае должен соблюдаться принцип преемственности обязательств как один из главных факторов, обеспечивающих доверие инвесторов к долговым инструментам, предлагаемым регионом, и, соответственно, повышение его кредитного рейтинга. Данный принцип предполагает безусловное, полное и своевременное выполнение своих обязательств по всем видам заимствований, включая обязательства предыдущих администраций.
5. В качестве мер по совершенствованию управления государственным долгом на региональном уровне можно назвать:

- принятие специальных нормативных правовых актов, детально регламентирующих вопросы привлечения и использования тех или иных видов долговых обязательств;

- формирование оптимальной структуры государственного долга, состоящей преимущественно из облигационных займов;

- выявление существующих рисков при привлечении различных видов долговых инструментов и принятие мер по их минимизации:

-разработка финансового плана по обслуживанию и погашению государственного долга на несколько временных периодов: месяц, квартал, годи более. Наличие подобного плана позволит принимать быстрые и адекватные управленческие решения в случае изменения ситуации с поступлением в бюджет средств, необходимых для обслуживания долга;

-аккумулирование средств, поступающих от реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет займов, и от использования собственности, созданной в ходе данных проектов, для последующих расчетов по погашению и обслуживанию долговых обязательств;

-использование в работе специальных автоматизированных систем, позволяющих обеспечить полный учет всех заимствований, экспертизу предложений о принятии новых долговых обязательств, сбор и учет данных об использовании и обслуживании долговых обязательств, а также контроль за правильностью и своевременностью произведенных выплат;

-подбор высококвалифицированных кадров в сфере управления государственным долгом и постоянное повышение уровня их профессиональной подготовки.

На основе предложенных мер можно значительно улучшить управление государственным и муниципальным долгом, в частности, привлечение заимствований, организацию их учета, формирование структуры долга и использование различных видов долговых обязательств.

Список литературы: