ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПЕРЕДАЧИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В УПРАВЛЕНИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Аннотация. Рассматривается правовое регулирование и процесс передачи управления объектами федеральной собственности в управление субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Определяется роль Федерального агентства по управлению государственным имуществом в реализации указанной  административной процедуры.

Ключевые слова: управление федеральной собственностью; передача объектов федеральной собственности; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Публичная собственность является экономическим ресурсом для выполнения задач и функций государства. «В ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею» (ст. 71 Конституции Российской Федерации) [1]. Наличие у государства данного имущества требует эффективного управления им. Так, одним из способов управления федеральной собственностью является передача управления объектами федеральной собственности в управление субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как форма функционально-территориальной децентрализации.

Вопрос об управлении федеральной собственностью рассматривается в современной правовой науке преимущественно с позиций гражданского законодательства. К правоотношениям, возникающим при передаче имущества, например, применяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости», в том числе определяющие момент возникновения права собственности на имущество. Гражданский кодекс Российской Федерации, в свою очередь, определяет единую модель правомочий собственника, гражданско-правовой статус публично-правовых образований, формы и пределы передачи имущества и прав на него [2]. В Федеральном законе «О государственной регистрации недвижимости» установлены основания для осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав и лица, по заявлению которых осуществляются данный учет [5].

Однако административно-правовой аспект процедуры передачи управления федеральной собственностью недостаточно изучен и представляет одну из актуальных проблем в государственном управлении. Обращаясь к названной теме, Б.Л. Файнштейн отмечает: «Количество государственного имущества столь значительно, что им попросту невозможно эффективно управлять из федерального центра» [12, с. 49].  По данным официальной статистики, общее количество объектов недвижимого имущества, переданных из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность в 2017 году составило 3056 единиц, а в 2020 году 3927 единиц [13]. Эти показатели свидетельствуют о том, что за данный период поступление объектов недвижимости в собственность других уровней государственной и муниципальной власти увеличивается.  

По мнению Н.А. Андреевой и А.Л. Носова, сущность передачи управления федеральной собственностью субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию, как и положительные факторы, определяются «установлением максимального наполнения соответствующего бюджета, сохранностью и использованием объектов, удовлетворением общественных потребностей, решением вопросов федерального и регионального значения» [10, с. 4]. Приведенное суждение авторов указывает, что каждый переходящий объект федеральной собственности в ведение субъекта Российской Федерации или муниципального образования должен быть нацелен на обеспечение наиболее полной эффективности от его использования и на извлечения из них максимально полезных свойств.

Для выяснения этапов административной процедуры передачи управления объектами федеральной собственности в управление субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходим анализ нормативного правового обеспечения данного процесса. Базовым положением является норма ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которой полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами» [3].

Нормативным актом, устанавливающим возможность передачи объектов федеральной собственности субъектам Российской Федерации, является Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В данном акте устанавливается, что к объектам, относящимся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга принадлежат: предприятия всех отраслей народного хозяйства, крупнейшие предприятия народного хозяйства, предприятия рыбопромысловой промышленности, государственные санаторно-курортные учреждения, средние специальные и профессиональные учебные заведения, учреждения народного образования и здравоохранения, спорта и культуры, предприятия энергетического и атомного машиностроения, зверосовхозы и т.д. [6]. 

При осуществлении государственного управления органам публичной власти важно принятие по каждому объекту федеральной собственности управленческих решений о целесообразности нахождения данного объекта именно в федеральной форме собственности. Как и обращает внимание на это Е. В. Разумова, полагая, что для этого «необходимо сопоставить отраслевую и функциональную принадлежность объекта собственности с исключительными функциями федеральной собственности и отраслями экономики, в которых данные функции реализуются, в случае обнаружения несоответствия необходимо принять решение о передаче объекта в собственность другого уровня публичной власти» [11, с. 88]. В частности, ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ  закрепляет критерии передачи. Согласно данной норме определяются случаи безвозмездной передачи имущества федеральной собственности, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности [4].

Федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами определяется уполномоченный орган по реализации административной процедуры передачи государственного имущества. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации передача имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность возложена на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (его территориальные органы) [8]. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом исполняет государственную функцию «Осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность», руководствуясь Административным регламентом, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации [9].

Административные правоотношения возникают между уполномоченным органом и субъектами, направляющими предложения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта государства и муниципальных образований. «При исполнении Росимуществом государственной функции (в части, административной процедуры передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в региональную собственность и в муниципальную собственность), - как следует из вышеуказанного Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом, - заявителями могут выступать органы государственной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления».

Росимущество России, будучи наделенным полномочиями главного звена процесса передачи управления федеральной собственностью, обязано при выполнении любого юридического действия в рамках компетенции принимать решение о передаче имущества из федеральной собственности в собственность регионального или муниципального уровня на основании документов, представляемых в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации № 374 [7].

Результатом осуществления административной процедуры передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность, является преобразование уровня публичного управления: надлежащим субъектом государственного управления становится субъект Российской Федерации и субъектом муниципального управления – муниципальное образование в лице уполномоченных региональных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Из ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что таковым является высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который «управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» [3].

Таким образом, передача управления объектами федеральной собственности в управление субъектов Российской Федерации и муниципальных образований нацелена на обеспечение эффективности публичных задач и функций. Правовое регулирование передачи объектов федеральной собственности между уровнями публичного управления осуществляется федеральными законами и актами управления нормативного и индивидуального характера, в том числе регламентными нормами.