СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ

На современном этапе развития административно-деликтного законодательства одним из наиболее значимых изменений может стать принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [5] и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [6]. В настоящее время проекты данных актов размещены Минюстом России для публичных обсуждений. Разработчиками проектов новых Кодексов уделено значительное внимание мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Так, в перечень таких мер обоснованно добавлены новые, о необходимости которых уже давно высказывалась научная общественность. В их числе обязательство о явке, залог за задержанное транспортное средство, административное приостановление деятельности либо отдельных видов деятельности, приостановление операций по счетам в банке, временное ограничение на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий.

Впервые разработаны общие правила применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, обязывающие правоприменителя учитывать характер совершенного административного правонарушения, а также соблюдать соразмерность объема ограничений прав лица, в отношении которого рассматривается вопрос о применении к нему меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, с необходимостью обеспечения производства по конкретному делу об административном правонарушении, определены обстоятельства до наступления которых они сохраняются.

Предусмотрены ускоренные трехдневные сроки судебного рассмотрения жалобы или протеста на примененную меру обеспечения производства по делу. Распространена возможность проведения медицинского освидетельствования, которое в настоящее время предусмотрено лишь в отношении водителей, на всех лиц, совершивших административное правонарушение.

Вместе с тем проектом КоАП РФ оставлен без внимания целый ряд вопросов, требующих пристального внимания законодателя.

Так, разделение законодательства об административных правонарушениях на материальное и процессуальное вызывает вопрос о необходимости нахождения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в проекте процессуального Кодекса. Такие меры являются материальными по своей сути, и по этой логике они должны быть помещены в новый КоАП РФ. А КоАП РФ должен регламентировать порядок производства по делам об административных правонарушениях при возбуждении, рассмотрении и пересмотре дел об административных правонарушениях, а также порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях [7, с. 73].

В целях совершенствования полицейской практики по установлению личности гражданина при наличии оснований для проверки документов, удостоверяющих личность, целесообразно закрепленное в п. 13 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции [2] право сотрудников полиции «доставлять граждан, то есть осуществлять их принудительное препровождение, в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение в целях <…> установления личности гражданина» дополнить еще одним основанием, а именно: «при отсутствии у него при себе документов, удостоверяющие личность, либо отказе их предъявить, если имеются основания для проверки у данного гражданина документов, удостоверяющих личность» [8, с. 112].

Законодателем в ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ [1] предусмотрено, что доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. Полагаем, что такая формулировка предоставляет правоприменителю слишком широкие пределы административного усмотрения.

Для укрепления гарантий прав и законных интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также предоставления сотрудникам полиции достаточного времени для осуществления необходимых действий, целесообразно ограничить продолжительность срока нахождения лица в служебном помещении одним часом. В последующем он должен быть обязательно включен в срок административного задержания, если такая мера будет применена.

В целях установления персональных данных лица, привлекаемого к административной ответственности, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении, если в течение срока административного задержания установить его личность не представилось возможным, предлагается дополнить главу 27 КоАП РФ нормой об иных мерах обеспечения производства, к которым следует отнести регистрацию, фотографирование, звуко- и видеозапись, дактилоскопирование.

В целях наиболее эффективного обеспечения правоприменительной практики полагаем, что целесообразно закрепить в КоАП РФ основания административного задержания и изложить ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ в следующей редакции: «Административное задержание, то есть принудительное, как правило, кратковременное лишение свободы физического лица, применяемое во внесудебном порядке, при наличии одного из следующих оснований:

1) когда обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнение постановления по делу об административном правонарушении иными способами затруднительно или невозможно;

2) когда необходимо установление личности правонарушителя и составление соответствующих процессуальных документов по делу об административном правонарушении;

3) когда имеются достаточные данные полагать, что лицо, совершившее административное правонарушение, продолжит противоправное деяние и будет уклоняться от установленной законом ответственности».

Полагаем, что, подобно порядку применения большинства мер обеспечения производства, факт осуществления привода должен быть процессуально закреплен. В связи с этим считаем необходимым дополнить ст. 27.15 КоАП РФ частью 3, которую изложить в следующей редакции: «3. О приводе составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении. В протоколе о приводе указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о физическом лице, подвергнутом приводу. Копия протокола о приводе вручается лицу, подвергнутому приводу, по его просьбе».

Заметим, что ранее некоторые авторы обращали внимание на возможность изъятия любых вещей и документов, имеющих доказательственное значение [3, с. 318]. Поддерживая такую позицию в целом, считаем возможным дополнить данную норму и изложить ч. 1 ст. 27.10 КоАП РФ в следующей редакции: «1. Изъятие вещей, предметов и документов, имеющих значение для дела об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства, осуществляется лицами, указанными в статьях 27.2, 27.3, 28.3 настоящего Кодекса, в присутствии двух понятых либо с применением видеозаписи».

В целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении предлагается новая мера обеспечения производства - обязательство о явке, состоящая в письменном обязательстве лица своевременно являться по вызовам уполномоченного должностного лица, органа, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Для эффективного применения этой меры следует ввести в административное законодательство норму, предусматривающую ответственность за неисполнение обязательства о явке для физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Предлагается дополнить главу 27 КоАП РФ статьей, содержащей основания и порядок применения меры обеспечения в виде обязательства о явке.

Поскольку меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях рассматриваются в качестве самостоятельной группы мер административного принуждения все чаще звучат предложения ученых о принятии отдельного закона об административном принуждении.

Так, А.М. Лесин считает необходимым разработать Основы законодательства РФ об административных принуждениях, которые бы закрепили понятие и раскрыли содержание каждой из мер административного принуждения, определили общие правовые основания, порядок и гарантии законности применения, исчерпывающий перечень этих мер и органов, имеющих право их применять. Подобный закон будет базовым для отраслевой кодификации законодательства об административном принуждении, поскольку деятельность полиции, налоговой полиции, органов безопасности, таможни в связи с их спецификой требует особого законодательного регулирования [4, с. 88].

Полагаем, предложенная концепция законодательства об административном принуждении заслуживает внимания. Вместе с тем реализация этой концепции в ближайшие годы в России представляется весьма проблематичной. На формы систематизации правовых норм мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, на темпы и масштабы работы по закреплению указанных норм влияют уровень научной разработки теоретических проблем административного принуждения и состояние самого законодательства, характер его унификации.

Сложность заключается в отсутствии единства взглядов на классификацию и содержание мер административного принуждения, недостаточную разработанность понятийного аппарата. С одной стороны, положительной стороной указанной концепции является системный подход к правовому регулированию общественных отношений, связанных с административным принуждением. С другой стороны, реализация данного подхода может привести к трудностям в понимании рядовыми работниками государственных органов, применяющими административное принуждение, сложной законодательной конструкции и, как следствие, недостаткам в правоприменении.

Таким образом, предложения в области совершенствования правового регулирования применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях будут  способствовать оптимизации и повышению эффективности в решении задач производства, определенных положениями ст. 24.1 КоАП РФ, обеспечат неотвратимость административной ответственности, повысят гарантии прав и законных интересов лиц, которые участвуют в производстве.

Предложенные изменения позволят устранить законодательные пробелы и оптимизировать применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, способствуя своевременному рассмотрению дела, соблюдению прав участников производства.