НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ИНСТИТУТА ДОСРОЧНОГО ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ ДОЛЖНОСТИ В СВЯЗИ С УТРАТОЙ ДОВЕРИЯ

Аннотация. В статье рассматриваются дискуссионные вопросы института досрочного освобождения от должности в связи с утратой доверия. Исследуется содержание нормативно-правовых актов с позиции их согласованности. Выявляются имеющиеся пробелы правового регулирования и предлагаются пути их устранения.

Ключевые слова: досрочное прекращение полномочий, утрата доверия, досрочное освобождение от должности, ответственность, коррупция.

Лица, занимающие должности государственной и муниципальной службы, выполняют публично-значимые функции, а потому любые отклонения от целей, для достижения которых они наделены и осуществляют свои полномочия, должны строго пресекаться и влечь соразмерные этому последствия. Так, одной из мер, которая применяется к должностным лицам за нарушение действующего законодательства, является досрочное освобождение от должности в связи с утратой доверия. При этом нельзя не отметить, что в связи с тем, что данный институт введен в 2011 году, он с практической и теоретической точек зрения вызывает вопросы.

В первую очередь стоит отметить, что законодательно определен круг должностных лиц, к которым применяется данное взыскание, к ним относятся муниципальные служащие [1], гражданские служащие [2], а также другие лица, замещающие государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ [3], в том числе, высшее должностное лицо субъекта РФ [4].

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [5] установлены основания для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального образований и отрешения от должности главы муниципального образования без указания на категорию «утрата доверия».

Так, в отношении указанных лиц нормативно установлены как общие основания для освобождения от должности в связи с утратой доверия [3], так и специальные. В ст. 13.1 Федерального закона «О противодействии коррупции в РФ» установлены общие основания для увольнения в связи с утратой доверия, которые связаны с совершением правонарушения коррупционной направленности, в частности, непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, непредставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в установленном законом порядке [3] и др.

В качестве специальных оснований для применения рассматриваемого взыскания можно выделить, например, п. 6 ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», согласно которому увольнение в связи с утратой доверия применяется в случае нарушения гражданским служащим и его супругой(ом), несовершеннолетними детьми запрета на открытие счета и хранение денежных средств в иностранных банках за пределами РФ [2]. Также специальные основания установлены и в отношении высшего должностного лица субъекта РФ, полномочия которого могут быть досрочно прекращены в связи с утратой доверия Президента РФ как такового либо неустранением причин вынесения предупреждения Президента РФ. К таким причинам относятся издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и неисполнение решения суда, которым противоречие установлено, либо уклонения в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия такого правового акта либо нормативного правового акта исполнительного органа субъекта РФ от отмены или внесения изменений в такие акты при том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора [4].

Не вызывает сомнений, что должностные лица государственной гражданской, государственной или муниципальной службы, в полномочия которых входит издание нормативных правовых актов, обязаны при его издании соблюдать требования действующего законодательства и, как следствие, привести его в соответствие при выявлении в нем противоречий актам большей юридической силы и установлении данных фактов решением суда. Однако в отношении указанных должностных лиц в соответствующих нормативных правовых актах отсутствует соответствующее основание для их освобождения от должности в связи с утратой доверия, что в ряде случаев может не только затруднить исполнение решения суда и приведение нормативного правового акта в соответствие с законом, поскольку закрепленные перечни являются исчерпывающими и не применяются по аналогии [6], но и подорвать авторитет государственной и муниципальной службы и доверие граждан.

Также непонятно на чем именно основан дифференцированный подход к рассмотрению судебного решения о признании нормативного правового акта противоречащим закону в качестве основания для освобождения от должности в связи с утратой доверия и не рассмотрении в качестве такого основания неисполнение других судебных решений, пусть его исполнение и находится в пределах полномочий должностного лица. В связи с этим представляется уместным указать на необходимость расширения перечня общих оснований для досрочного освобождения от должности в связи с утратой доверия путем закрепления в качестве основания неисполнение решения суда имущественного или неимущественного характера при отсутствии объективных причин невозможности его исполнения в пределах предоставленных полномочий. Данное предложение обусловлено необходимостью дополнительного обеспечения принудительной силы судебного решения и расширения возможностей воздействия на ответственных лиц с целью соблюдения требований закона. Так, несмотря на наличие соответствующего состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 315 УК РФ [7], привлечение соответствующего лица к уголовной ответственности не является основанием для досрочного прекращения его полномочий, за исключением случая, когда суд назначит в качестве наказания лишение права занимать определенные должности.

Кроме того, в доктрине вызывает споры обязательность применения рассматриваемой меры взыскания. Так, Корякин В.М. придерживается позиции о наличии усмотрения о применения указанной меры [8, С. 13], а Сорокин Р.С. настаивает на том, что увольнение закономерно и является обязательным [9, С. 28]. Разрешая этот спор следует отметить, что освобождение от должности в связи с утратой доверия является обязательным, поскольку выступает мерой ответственности за нарушение не просто трудовой дисциплины, как это имеет место в трудовых правоотношениях, а за нарушение действующего законодательства, в частности, в сфере противодействия коррупции. Данная позиция также подтверждается и судебной практикой. Например, решением Кадомского районного суда Рязанской области удовлетворено административное исковое заявление прокурора в защиту интересов Российской Федерации, муниципального образования к Совету депутатов муниципального образования о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к досрочному прекращению полномочий депутата в связи с утратой доверия за неисполнение обязанности по сообщению о возникшем у него конфликте, и возложении обязанности досрочно прекратить полномочия депутата в связи с утратой доверия [10]. Так, если бы применение или неприменение данной меры ответственности зависело от усмотрения какого-либо лица, то у прокурора отсутствовали бы основания для подачи административного иска, а у суда для принятия решения о возложении характерной обязанности.

Рассмотрев несколько проблемных вопросов института освобождения от должности в связи с утратой доверия, в заключении следует отметить, что они требуют своего законодательного урегулирования и соответствующего обоснования, в чем способно оказать содействие юридическая доктрина. При этом при внесении изменений требуется применять системный подход для соблюдения требования о единстве правового регулирования, тем более, правоотношений схожей правовой природы.