СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ РАССМОТРЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Наличие процессуально-правовых причин существования проблем, связанных с разграничением дел, которые подлежат разрешению в порядке гражданского или административного производства, объясняется тем, что административное судопроизводство проходило в XX в. сложный путь своего формирования и все еще находится в поиске самоидентификации. Принятие КАС РФ [1], хотелось бы надеяться, является не завершающим, а только очередным этапом разработки в РФ эффективного и системного законодательства об административном судопроизводстве.

Стоит остановиться на такой проблеме, возникающей на практике, как изменение основания административного иска.

Согласно ч. 1 ст. 46 КАС РФ право определять и изменять основания административного иска находится в компетенции заявителя. В то же время в силу ч. 1 ст. 178 КАС РФ суд вправе выйти за пределы заявленных требований, в том числе приведенных административным истцом оснований и доводов. Выход судом за пределы требований необходим в случае, если без этого невозможно вынести законное решение по делу.

При этом выявление и исследование судом фактов и обстоятельств, которые в административном иске не указаны, определение правовых оснований, на которые заявитель не ссылался, не всегда приводят к удовлетворению иска. В связи с этим можно предложить дополнить ч. 1 ст. 178 КАС РФ абзацем 2 следующего содержания: «Выход суда за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, является основанием для вынесения частного определения в адрес административного истца, являющегося юридическим лицом». Это будет дисциплинировать организации, мотивируя их работников внимательно составлять процессуальные документы.

Отсутствие указаний на правовое основание административного иска создает угрозу отказа при принятии искового заявления. Обязательным условием является нарушение либо затрагивание прав, свобод и законных интересов заявителя оспариваемым нормативным правовым актом, обжалуемым решением, действием (бездействием). Это следует из смысла п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, по которому при отсутствии такого нарушения либо затрагивания прав суд отказывает в принятии административного искового заявления.

Например, Т. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными действия (бездействие) органов прокуратуры по рассмотрению его обращения. Определением районного суда в принятии административного иска было отказано. Свою позицию суд обосновал тем, что, согласно ответу прокурора на обращение Т., по результатам прокурорской проверки нарушений законодательства выявлено не было, а потому оснований для применения мер прокурорского реагирования не имелось. По мнению судьи, ответ прокурора носил информационный характер и не содержал какого-либо властного волеизъявления, которое порождало бы правовые последствия. В связи с этим данный ответ не подлежал оспариванию в порядке главы 22 КАС РФ.

С указанными выводами вышестоящий суд не согласился. Отменяя определение об отказе в принятии административного искового заявления, Верховный Суд Республики Крым подчеркнул, что требования Т. сводились к ненадлежащему рассмотрению его обращения, а не к обжалованию ответа прокурора. Вопрос о том, затрагивались ли права Т. действиями (бездействием) прокуратуры, мог быть разрешен только в рамках рассмотрения административного дела с учетом объяснения сторон и исследования письменных доказательств [2].

В связи с изложенным обоснованно встает вопрос о пределах свободы усмотрения суда на стадии решения вопроса о принятии либо об отказе в принятии административного иска.

Также при определении оснований для оставления административного искового заявления без движения нужно неукоснительно соблюдать положения ст.ст. 125, 126 КАС РФ.

Так, истец обратился в суд с административным исковым заявлением к МВД России в Республике Крым, ОМВД МВД России в Республике Крым по Раздольненскому району, начальнику ОМВД России по Раздольненскому району, о признании действий (бездействия) должностного лица незаконными, понуждении совершить определенные действия, компенсации морального вреда. Определением суда первой инстанции административное исковое заявление оставлено без движения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым, рассматривая частную жалобу на определение суда первой инстанции, пришла к выводу, что оспариваемое определение вынесено с нарушением норм действующего законодательства, исходя из следующего.

Так, одним из оснований для оставления административного искового заявления без движения, и последующего его возвращения истцу, послужило нарушение истцом п. 7 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, а именно отсутствие в административном исковом заявлении сведений о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась, при этом, в поданном заявлении истец указал, что действия ответчиков им обжалованы вышестоящему руководству не были, в связи с чем у истца отсутствовала необходимость предоставлять в суд первой инстанции сведения о подаче жалобы в порядке подчиненности.

Другие обстоятельства, послужившие основаниями для оставления административного искового заявления без движения, и последующего его возвращения истцу, сводятся к тому, что истец не указал, в чем конкретно заключается оспариваемое бездействие, какие права, свободы и законные интересы истца нарушаются оспариваемым бездействием, а также не изложены основания и доводы в обоснование своих требований.

При этом истец указал, что начальник ОМВД по Раздольненскому району не обеспечил объективное и всестороннее рассмотрение его заявления, не дал ответ по существу поставленных вопросов, ссылаясь при этом на нормативные акты, не отразил результаты оценки доводов, изложенных истцом в обращении, а также не указал основания, по которым эти доводы опровергаются. Кроме того, поданное заявление должно было быть передано по принадлежности в МСО ГУ СК по Раздольненскому району.

Судебная коллегия отметила, что указанные недостатки не могут служить самостоятельными основаниями для оставления административного искового заявления без движения и, следовательно, для возврата административного искового заявления истцу в связи с их неустранением, поскольку, исходя из положений п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 138 КАС РФ, суд первой инстанции в предварительном заседании может уточнить обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, а также определить достаточность доказательств по административному делу. Определение суда первой инстанции отменено, материал направлен в суд первой инстанции для решения вопроса со стадии принятия заявления к производству суда [2].

Кроме того, при определении оснований для возвращения заявления о вынесении судебного приказа следует надлежаще выяснять наличие оснований, предусмотренных ст.ст. 123.4, 129 КАС РФ.

Так, Государственное учреждение - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Симферополе Республики Крым обратилось в суд с заявлением о вынесении судебного приказа о взыскании с недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование и пени. Определением суда первой инстанции заявление о вынесении судебного приказа возвращено заявителю. Суд первой инстанции при вынесении оспариваемого определения исходил из того, что к заявлению о выдаче судебного приказа не приложены документы, подтверждающие направление должнику копий заявления о вынесении судебного приказа и приложенных к нему документов, либо документы, подтверждающие передачу должнику указанных копий заявления и документов иным способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым, рассматривая частную жалобу на определение суда первой инстанции, пришла к выводу, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для возвращения заявления, поскольку к нему была приложена квитанция почтового отправления о направлении должнику экземпляра заявления с приложением с кодом почтового идентификатора, необходимого для поиска и отслеживания почтовых отправлений с сайта «Почта России» в сети «Интернет». При таких обстоятельствах заявителем выполнены требования ч. 3 ст. 123.3 КАС РФ, и у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для возвращения заявления о вынесении судебного приказа. Определение суда первой инстанции отменено, материал направлен в суд первой инстанции для рассмотрения вопроса о вынесении судебного приказа [2].

В практике применения КАС РФ есть проблема, связанная с разъяснением прав участникам процесса. В процессе по КАС РФ (ст. 153) разъяснение прав и обязанностей участникам процесса происходит не после объявления состава суда, а после разрешения вопроса о необходимости отложения судебного заседания в случае неявки кого-либо из участников процесса (ст.ст. 151-152).

Полагаем необходимо внести соответствующие изменения в КАС РФ, сделав ст. 153 статьей 149.1. Следовательно, суд будет должен разъяснить участникам процесса их права и обязанности сразу после объявления состава суда и разрешения вопросов об отводах. Тем самым обеспечится: а) гарантии прав лиц, участвующих в разбирательстве; б) возможность своевременного и беспрепятственного рассмотрения дела.

Особенность производства по КАС РФ в том, что обязанность доказывания возложена на административного ответчика. Это, в свою очередь, предусматривает права административного истца на представление доказательств (дела о госпитализации лиц в эту категорию не входят).

Злоупотребление административным истцом своим правом ведет к нарушению сроков рассмотрения дела, что негативно отражается на репутации судьи (в глазах руководства и апелляции), а также нарушении прав других участников процесса, вынужденных отрываться от дел и неоднократно являться в суд. Получается, что из-за одного недобросовестного лица попираются права остальных участников процесса. Возникает вопрос о разумности и справедливости нормы КАС РФ.

Полагаем, что при рассмотрении административных дел необходимо исключить возможность указанного злоупотребления правом, приводящим к затягиванию сроков производства. Необходимо дополнить ст. 150 КАС РФ частью 5.1 следующего содержания: «При наличии сведений об уважительных причинах повторной неявки в судебное заседание участника процесса суд может расценить неявку любого из участника процесса не препятствующей к рассмотрению дела за исключением дел, предусмотренных главами 28, 30, 31 КАС РФ».

КАС РФ предусматривает примирительные процедуры (ст. 137.3), медиацию (ст. 137.5), что предполагает некоторые элементы диспозитивности. Считаем, что при таком подходе можно внести в КАС РФ изменения, предусмотрев заочное производство по определенным категориям административных дел.

Для этого необходимо определить процедуру заочного производства (по аналогии с предусмотренной в ГПК РФ). Полагаем, введение возможности заочного производства положительно отразится на качестве рассматриваемых дел и их сроках. С одной стороны, судье не будет смысла безосновательно откладывать рассмотрение дела. При неявке административного ответчика судья вправе вынести заочное решение. Кстати, судья при наличии жалобы вправе отменить его. С другой стороны, наличие заочного судопроизводства будет дисциплинировать ответчика, стимулируя его являться в процесс.

Вышеуказанные предложения о внесении указанных изменений в КАС РФ направлены на повышение эффективности административного правосудия.

Таким образом, на законодательном уровне проведено полноценное правовое регулирование всего процесса рассмотрения и разрешения административного спора. В частности, административный процесс регламентирован от подачи заявления до вступления решения суда в законную силу, также порядок обжалования и исполнения решения суда. Все же в правовом регулировании остается еще много спорных вопросов и нерешенных проблем.