ГЕНЕЗИС ИНСТИТУТА УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

Аннотация. Без изучения истории невозможно полноценное изучение и качественное реформирование законодательства и государственных органов. Генезис развития института участия прокурора в административном судопроизводстве невозможно рассматривать в отрыве от гражданского процесса. Нововведения Петра Великого, которые в дальнейшем получили развитие в том числе в судебной реформе 1864 года, зародили ту форму участия прокурора в административном судопроизводстве, которую мы можем наблюдать сейчас, пройдя через долгий период становления и модернизации.

Ключевые слова: административное судопроизводство, прокурор, прокуратура, генезис, история, дореволюционная Россия, судебная реформа 1864 года.

До появления института прокуратуры надзор за законностью производился фискалами. Фискал должен был осуществлять тайный контроль («надсмотр») над всеми делами и следить за правомерностью решений судов («проведывать про неправый суд»). Однако указанная система не могла в полном объёме решить задачу надлежащего контроля за судебными органами и не содействовало ликвидации безнравственности общественных отношений. Итогом этого стало принятие 27.04.1722 г. Указа «О должности генерал-прокурора», заложившего основу работы прокуратуры [1, с. 56].

При Петре I прокуратура в России стала особенным органом, задача которого состояла в контроле и надзоре за соблюдением законов. Институт прокуратуры стал наследником фискалата. Именно с идей Петра I можно отсчитывать начало деятельности российской прокуратуры. На начальном этапе задачей прокуратуры была защита интересов императора посредством надзора за деятельность Правительствующего сената, его решениями и законами [3, с. 5].

Прокуратура была наделена полномочиями по надзору за работой чиновников, в том числе по вопросу обжалования их действий, что послужило началом формирования того административного судопроизводства, которое мы наблюдаем на современном этапе. В указанный период прокурор уже был активным участником процесса.

Однако, наследники Петра Великого не разделяли с ним его идеи. В различные исторические периоды полномочия и роль прокурора отличались разрозненностью и отсутствием системного единства по вопросам защиты публичных интересов. На отдельном этапе развития прокурорский надзор потерял свою практическую пользу, поскольку прокуроры занимались кадровыми вопросами и делопроизводством, что было ближе к бюрократии, чем к надзору за законностью.

Только в годы правления императора Павла вновь произошло расширение полномочий прокуроров при участии в административных делах. Правительствующий сенат получил новые судебные полномочия, в результате чего генерал-прокурор был вынужден осуществлять усиленный контроль за его деятельностью, а также за качеством и законностью при рассмотрении дела. В указанный исторический период прокуроры получили полномочия на ведение административных дел, при этом они активно использовали право на подачу протестов на акты местной власти, а также действия губернаторов, что стало одним из главных актов прокурорского реагирования. Протесты приносились также на действия суда и администрации, которые противоречили закону. Кроме того, прокурор готовил аналитические справки и материалы прокурорского надзора для генерал-прокурора. Реализация полномочий прокуроров в административном производстве шла полным ходом.

Император ставил перед подчиненными им прокурорами задачу активной деятельности по реализации властных полномочий на местах, делая акцент на регулярной работе по отмене незаконных постановлений поднадзорных им органов.

До 1775 года прокуратура в России представляла собой орган общего надзора. С принятием Учреждения о губерниях появилась судебная прокуратура, которая включала губернских стряпчих и прокуроров, а также стряпчих судебных органов [4, с. 98]. До 1775 года прокуроры имели административные полномочия в части принесения протеста, однако реализация их полномочий в судах была затруднена. По итогам реформы 1775 года начало зарождаться право прокуроров на участие в судах, что является одним из краеугольных направлений их деятельности.

Учреждение о губерниях увеличило штат прокуроров на местах. Дополнительно претерпела изменение роль прокуроров в государственном аппарате. Состав прокуратуры пополнился большим количеством стряпчих, которые могли участвовать в уголовных и гражданских делах. Также прокуратура разделилась на административно-территориальную и при судах, то есть в прокуратура получила право на участие в судебных инстанциях, которое было закреплено в законе.

По итогу своего поступательного развития в 1802 году прокуратура приобрела статус министерства юстиции.

Возвращаясь к идеям Петра Великого, который стремился создать настоящий надзорный орган, который не спасовал бы перед чиновниками и «сиятельствами», в том числе и перед Сенатом, являвшимся высшим органом управления в России, появление прокурора как полноправного участника судебного процесса ознаменовывается серединой XIX века, что было обусловлено содержанием и тенденциями развития судебной реформы Александра II в 1864 году. В рамках реформы Александр ограничил прокурорский надзор исключительно судебной властью и возложил на прокурора функции поддержания государственного обвинения в суде.

В частности, с середины XIX века прокурор выступал в качестве примыкающей стороны, представляя суду заключение после состязания сторон. Однако, прокурор также наделялся процессуальным полномочием выступать в качестве процессуального истца, если дело имело публичный характер [5, с. 395].

Однако прокуратура лишилась отдельных полномочий в судебных инстанциях гражданского судопроизводства. Вместо сформировавшегося порядка принесения протестов прокурорские работники были наделены правом на дачу заключения по отдельным категориям дел. Однако ещё на этапе разработки Судебной реформы существовали идеи о том, что прокурор и его участие в гражданском процессе не соответствует принципу состязательности как главному процессуальному принципу. Указанные идеи нашли своё отражение в Основных положениях преобразования судебной части в России 1862 года, где закрепился узкий перечень дел, по которым предусматривалось участие прокурора с дачей заключения по делу. Предлагалось также ограничение публичности рассмотрения дела, а также возможности подавать протесты лишь по одной категории дел - на решения по делам казны.

По итогу Судебной реформы был принят Устав гражданского производства, из анализа которого было выделено 8 категорий дел, относящихся к административному процессу, который в указанный исторический период ещё не был выделен в отдельный вид производства.

Создатели судебной реформы направили усилия прокурорского надзора на уголовный процесс, значительно сократив полномочия прокуроров в гражданском процессе. Однако практикующие прокуроры на местах утверждали, что власть прокурора должна быть одинакова во всех делах.

К концу XIX века полномочие прокурора по даче заключений стало формальностью [2, с. 29]. П. Юренев писал о том, что в числе нескольких сот дел с прокурорским заключением, в разрешении которых ему пришлось участвовать, не было положительно ни одного, в котором заключение прокурора сколь-нибудь помогало бы членам суда в постановлении решения [6, с. 770].

Подводя итог, дореволюционный этап развития института участия прокурора в административном процессе характеризуется неоднородностью своего развития, которая выражалась в определенной степени бюрократизации процедуры и наличием формального аспекта участия прокурора в процессе, однако нельзя отрицать тот факт, что уже на данном этапе прокурор являлся в первую очередь лицом, которое следило за законностью правосудия, что в том числе является основной функцией прокурора также на современном этапе.