ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ КАК ОБЪЕКТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИЗМЕНЕНИЯ ИХ ЦЕЛЕВОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Аннотация. В статье раскрываются проблемы правового регулирования изменения целевого назначения земель отдельных категорий в Российской Федерации. На примере земель сельскохозяйственного назначения и земель населённых пунктов показана сложность процедуры перевода, связанная с наличием многочисленных законодательных ограничений и необходимостью соблюдения баланса между интересами развития территорий и сохранения ценных земельных ресурсов. В ходе исследования автором выявлены существенные пробелы в земельном и градостроительном законодательстве, касающиеся критериев принятия решений об изменении целевого назначения земель. На основании анализа правоприменительной практики предложены конкретные меры по совершенствованию механизма перевода земель, включая разработку чётких критериев и стимулирование рационального использования земельных ресурсов.

Abstract. The article addresses the problems of legal regulation of changing the designated purpose of lands of certain categories in the Russian Federation. Using the example of agricultural lands and settlement lands, the complexity of the transfer procedure is demonstrated, associated with numerous legislative restrictions and the need to balance the interests of territorial development and the preservation of valuable land resources. During the research, the author identified significant gaps in land and urban planning legislation regarding the criteria for making decisions on changing the designated purpose of lands. Based on the analysis of law enforcement practice, specific measures are proposed to improve the land transfer mechanism, including the development of clear criteria and incentives for the rational use of land resources.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, земли населённых пунктов, изменение целевого назначения, перевод земель, земельный кодекс, градостроительное зонирование.

Keywords: agricultural lands, settlement lands, change of designated purpose, land transfer, land code, urban planning zoning.

В соответствии со статьёй 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) все земли на территории Российской Федерации подразделяются на категории по целевому назначению. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования. Изменение целевого назначения земель представляет собой сложную административную процедуру, регулируемую главой XV ЗК РФ и иными нормативными правовыми актами.

На практике процесс изменения целевого назначения земель отдельных категорий сталкивается с рядом системных проблем. Особую сложность представляет перевод земель сельскохозяйственного назначения, обладающих особым охранным статусом, в иные категории, прежде всего в земли населённых пунктов. Согласно статье 79 ЗК РФ, земли, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень по муниципальному району, а также особо ценные продуктивные угодья, переводятся в другие категории в исключительных случаях, связанных с обеспечением национальной безопасности или размещением объектов социального, культурно-бытового назначения при отсутствии других вариантов [1].

Ярким примером проблематики является ситуация с земельным участком площадью 45 га в Дмитровском муниципальном районе Московской области (далее – Участок). Участок относился к категории земель сельскохозяйственного назначения и более 10 лет не использовался по целевому назначению, постепенно деградируя. В 2022 году компания-застройщик инициировала процедуру перевода Участка в категорию земель населённых пунктов для последующего строительства жилого микрорайона. В обоснование заявки указывалось на неиспользование земель по прямому назначению, их деградацию, а также на социальную значимость планируемого строительства – создание новых рабочих мест и решение жилищной проблемы [2].

[1] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 20.03.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.

[2] Ходатайство о переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов от 15.05.2022 // Архив Администрации Дмитровского муниципального района Московской области.

Однако, несмотря на представленные аргументы, в переводе было отказано. Основанием для отказа послужило заключение государственной экологической экспертизы, выявившее высокий потенциал восстановления плодородия почв на Участке, а также отсутствие исчерпывающего обоснования невозможности размещения жилого микрорайона на иной, уже застроенной или малопродуктивной территории в границах существующего населённого пункта [3]. Данный пример иллюстрирует формальный и зачастую непрозрачный подход уполномоченных органов к оценке «исключительных случаев», что создаёт правовую неопределённость для инвесторов.

Не менее проблемным является и изменение видов разрешённого использования в пределах одной категории, например, в границах земель населённых пунктов. Согласно статье 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), смена вида разрешённого использования осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки (ПЗЗ). Однако на практике ПЗЗ многих муниципальных образований устарели и не соответствуют современным потребностям территориального развития, а процедура их изменения является длительной и бюрократизированной [4, c. 45].

Так, попытка собственника земельного участка в г. Балашиха Московской области изменить вид разрешённого использования с «для индивидуального жилищного строительства» на «для объектов розничной торговли» столкнулась с необходимостью внесения изменений в ПЗЗ, что потребовало проведения публичных слушаний и получения положительного заключения от комиссии по градостроительству. Процедура заняла более 18 месяцев, что существенно увеличило сроки реализации инвестиционного проекта [5].

[3] Заключение государственной экологической экспертизы № 234-Э от 10.08.2022 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства экологии и природопользования Московской области: [сайт]. – Режим доступа: https://mep.mosreg.ru/

[4] Петров А. С. Правовые проблемы градостроительного зонирования в Российской Федерации / А. С. Петров // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2021. – № 5. – С. 45.

[5] Решение Совета депутатов Городского округа Балашиха от 12.12.2023 № 456/2023 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Администрации Городского округа Балашиха: [сайт]. – Режим доступа: https://balashiha.ru/

Таким образом, действующее правовое регулирование изменения целевого назначения земель характеризуется наличием значительных пробелов и коллизий. Отсутствуют чёткие, объективные критерии для оценки «исключительности» случаев перевода ценных сельскохозяйственных земель, а процедуры изменения ПЗЗ остаются излишне сложными и негибкими.

Для совершенствования механизма регулирования изменения целевого назначения земель представляется целесообразным:

1. Разработать и законодательно закрепить детализированные методические рекомендации по оценке «исключительных случаев» для перевода земель сельскохозяйственного назначения, включая критерии оценки альтернативных вариантов размещения объектов.
2. Внедрить ускоренные процедуры внесения изменений в ПЗЗ для отдельных видов проектов, имеющих приоритетное значение для социально-экономического развития муниципального образования.
3. Установить стимулы для собственников деградирующих сельскохозяйственных земель по их восстановлению, например, через понижение кадастровой стоимости и, как следствие, снижение земельного налога при ведении сельскохозяйственной деятельности.
4. Создать единую информационную платформу для мониторинга состояния земель и процессов изменения их целевого назначения, обеспечивающую прозрачность и общественный контроль.

Реализация предложенных мер позволит создать более сбалансированную и эффективную систему управления земельными ресурсами, обеспечивающую как потребности экономического развития, так и сохранение ценных земель для будущих поколений.