СИСТЕМА РОТАЦИИ КАДРОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ПРАКТИКА

Ротация кадров на государственной службе представляет собой плановое служебное перемещение государственных служащих, как правило, в пределах равнозначных должностей, осуществляемое на регулярной основе в целях оптимального использования кадрового потенциала, профессионального развития персонала и противодействия коррупции. В мировой практике ротация давно признана одним из эффективных механизмов управления персоналом в публичной сфере, однако в России данный институт начал активно внедряться относительно недавно.

Зарубежный опыт ротации кадров на государственной службе представляет значительный интерес для совершенствования российской кадровой политики. В большинстве развитых стран ротация рассматривается не только как антикоррупционный инструмент, но и как способ профессионального развития служащих, повышения их мотивации и предотвращения профессионального выгорания. В Японии, например, длительное пребывание работника в одной должности считается причиной потери интереса к работе, поэтому ротация является средством борьбы с консерватизмом и автоматизмом в рабочих действиях.

Особого внимания заслуживает опыт Федеративной Республики Германия. В этой стране ротация в органах государственной власти применяется уже продолжительное время – в Министерстве внутренних дел с 2004 года. Немецкое законодательство предусматривает ротацию государственных служащих, замещающих должности, наиболее подверженные коррупции, с установлением предельного срока службы на таких должностях, равного пяти годам. В Министерстве иностранных дел Германии действует правило неограниченной ротации кадров, в соответствии с которым служащие могут быть направлены по решению руководства в любую точку мира, смена региона происходит, как правило, раз в 3-4 года.

В Китайской Народной Республике ротация была введена решением Постоянного бюро Государственного Совета в 1993 году для всех уровней власти с периодичностью 5 лет. Преимущественно проводится межрегиональная ротация из прибрежных, более экономически развитых регионов в менее развитые центральные и северо-восточные области. В связи с большими объемами ротации (сотни тысяч служащих ежегодно) в Китае распространена не только внутриведомственная, но и межведомственная ротация с направлением государственных служащих на переподготовку. Организует данную деятельность Министерство труда КНР.

В Республике Казахстан ротация руководящих кадров проводится с 2005 года. В соответствии с законодательством ротация осуществляется в целях обеспечения более эффективного использования профессионального потенциала и касается руководителей структурных и территориальных подразделений правоохранительных органов и их заместителей. Ротация проводится по решению уполномоченного руководителя не более одного раза в 5 лет. При этом перемещение на службу в другую местность допускается только с письменного согласия сотрудника. Закон предусматривает исключения: ротации, связанной с переездом в другую местность, не подлежат должностные лица, имеющие детей-инвалидов или на иждивении которых находятся престарелые родители.

В Японии сформировалась особая система ротации государственных служащих, которая предполагает их перемещение по горизонтали и вертикали через каждые 2–3 года, как правило, без их согласия (за исключением случаев перемещения со сменой места жительства). На уровне местных властей выделяются должности, на которые назначаются служащие на определенное время, по истечении которого они возвращаются на свои прежние должности. В Японии ротация государственных служащих считается гарантией их всестороннего развития и успешной карьеры. Ротация служащих совмещается с переподготовкой и повышением квалификации. Ежегодно ротируется около 30–40% персонала.

Сравнительный анализ зарубежного опыта позволяет выделить несколько общих тенденций. Во-первых, ротация в большинстве стран распространяется не только на руководящие должности, но и на должности, наиболее подверженные коррупционным рискам. Во-вторых, наиболее распространенным сроком ротации является 3–5 лет. В-третьих, ротация часто сочетается с переподготовкой и повышением квалификации служащих. В-четвертых, законодательство обычно предусматривает исключения для социально уязвимых категорий служащих.

В Российской Федерации ротация на государственной гражданской службе была введена Федеральным законом от 6 декабря 2011 года № 395-ФЗ. В соответствии со статьей 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ротация проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции. Закон предусматривает ротацию лиц, замещающих должности категории «руководители» в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Для осуществления ротации по иным должностям необходимо издание нормативного правового акта Президента или Правительства РФ об утверждении соответствующего перечня должностей.

Однако, как отмечают исследователи, в российском законодательстве отсутствует единое и четкое определение ротации кадров на государственной службе, а механизм ее реализации нуждается в более детальной проработке. Ротация в государственных органах России осуществляется, как правило, в отношении руководящего состава, практически не затрагивая рядовых государственных служащих. В отличие от зарубежных стран, где ротация охватывает широкий круг должностей, в России она ограничена преимущественно руководителями территориальных органов контрольных и надзорных органов.

Важным аспектом зарубежной практики является наличие специализированных органов, координирующих ротационные процессы. В Японии эти функции выполняет Национальное кадровое управление, которое на системной основе планирует перемещения служащих, отслеживает их карьерную траекторию и обеспечивает связь ротации с программами повышения квалификации. В Китае аналогичные задачи возложены на Министерство труда, которое организует не только ротационные перемещения, но и переподготовку сотрудников перед назначением на новую должность. В России подобного специализированного органа, который бы на постоянной основе занимался вопросами ротации государственных служащих, не создано, что существенно затрудняет реализацию системного подхода к кадровым перемещениям.

Еще одним значимым различием является отношение к добровольности ротации. В зарубежных странах преобладает принцип обязательности ротации для определенных категорий должностей. В Германии и Японии служащий, как правило, не может отказаться от ротационного перемещения, особенно если оно не связано со сменой места жительства. Исключения делаются только для социально уязвимых категорий. В России же на практике ротация нередко требует согласия самого служащего, что снижает ее обязательный характер и эффективность как антикоррупционного механизма.

Несмотря на очевидные преимущества ротации (снижение коррупционных рисков, профессиональное развитие служащих, предотвращение застоя кадров), существуют и негативные аспекты. К ним относятся падение производительности труда в период адаптации служащих к новым должностям, значительные материальные затраты на ротацию (особенно в случае межрегионального перемещения), а также возможное снижение общего уровня компетентности, поскольку никто не будет знать свою область так досконально, как при длительной работе на одном месте.

Таким образом, зарубежный опыт ротации кадров на государственной службе свидетельствует о существенном потенциале данного метода управления персоналом. Для России перспективными направлениями развития института ротации представляются: распространение ротации на большее число категорий государственных служащих (не только руководителей), создание единого координирующего органа по вопросам государственной службы и ротации, законодательное закрепление четкого механизма ротации с учетом специфики различных видов государственной службы, а также разработка системы социальных гарантий для служащих, перемещаемых в порядке ротации в другую местность. Как показывает опыт Германии, Японии и Китая, системная и плановая ротация кадров способна стать действенным инструментом повышения эффективности государственного аппарата и противодействия коррупции.