МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ: КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ, ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ И ДОСТАТОЧНОСТИ

PRELIMINARY PROTECTIVE MEASURES IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS: CRITERIA FOR ASSESSING EFFECTIVENESS, EXPEDIENCY AND SUFFICIENCY

Bozhenov Artem Maksimovich

Master's student, Faculty of Law, Moscow University Synergy, Russia, Moscow

Аннотация. В статье рассматриваются меры предварительной защиты по административному иску в системе административного судопроизводства Российской Федерации. Анализируются нормативные основания применения данного института, закреплённые в главе 7 КАС РФ. На основе изучения судебной практики и правовой доктрины предлагаются критерии оценки эффективности, целесообразности и достаточности применяемых мер. Автор обосновывает необходимость законодательного закрепления указанных критериев в целях обеспечения единообразия судебной практики.

Abstract. The article examines preliminary protective measures in administrative proceedings in the Russian Federation. The author analyses the statutory grounds for applying this institution under Chapter 7 of the Code of Administrative Procedure. Based on a study of judicial practice and legal doctrine, criteria are proposed for assessing the effectiveness, expediency and sufficiency of such measures. The author substantiates the need to legislatively consolidate these criteria to ensure uniformity of judicial practice.

Ключевые слова: меры предварительной защиты, административное судопроизводство, КАС РФ, обеспечительные меры, эффективность, целесообразность, достаточность, судебное усмотрение.

Keywords: preliminary protective measures, administrative proceedings, Code of Administrative Procedure, interim measures, effectiveness, expediency, sufficiency, judicial discretion.

С введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в 2015 году российская правовая система получила самостоятельный процессуальный механизм рассмотрения административных дел. Одним из ключевых элементов данного механизма является институт мер предварительной защиты по административному иску, закреплённый в главе 7 КАС РФ (статьи 85–89). Несмотря на определённую нормативную базу, практика применения данного института свидетельствует о существенных противоречиях и пробелах, преодоление которых требует доктринального осмысления.

Меры предварительной защиты в административном судопроизводстве — это процессуальные механизмы, применяемые судом в целях обеспечения возможности исполнения будущего судебного решения и предотвращения причинения значительного ущерба административному истцу до вынесения окончательного судебного акта. По своей правовой природе они близки к обеспечительным мерам в гражданском процессе (статья 139 ГПК РФ) и арбитражном судопроизводстве (статья 90 АПК РФ), однако имеют существенную специфику, обусловленную публично-правовым характером административных споров [1].

Согласно части 1 статьи 85 КАС РФ, суд может принять меры предварительной защиты при наличии оснований полагать, что непринятие таких мер сделает невозможным или затруднит исполнение решения суда. Закон не раскрывает содержания понятий «эффективность», «целесообразность» и «достаточность» применяемых мер, предоставляя их определение усмотрению суда. Именно данный оценочный характер и порождает основную массу практических проблем.

Анализ судебной практики позволяет выделить следующие критерии оценки мер предварительной защиты.

1. Критерий эффективности

Под эффективностью следует понимать способность применяемой меры реально обеспечить достижение процессуальной цели — сохранение существующего положения дел (status quo) до вынесения судебного решения. Мера является эффективной, если она: а) фактически препятствует наступлению угрозы, послужившей основанием для её применения; б) исполнима с технической и практической точек зрения; в) не создаёт несоразмерных обременений для административного ответчика [2].

2. Критерий целесообразности

Целесообразность означает соответствие применяемой меры цели административного судопроизводства в конкретном деле. При оценке целесообразности суд должен установить: связь испрашиваемой меры с предметом административного иска; вероятность удовлетворения иска по существу (prima facie case); соразмерность меры характеру нарушения прав административного истца. Принцип соразмерности, выработанный практикой Европейского суда по правам человека применительно к статье 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, имеет непосредственное значение при оценке целесообразности обеспечительных мер в публично-правовых спорах [3].

3. Критерий достаточности

Достаточность предполагает, что применяемая мера должна в полной мере обеспечить защиту интересов административного истца, не выходя за её пределы. Суд обязан избрать наименее обременительную из числа возможных мер, способных обеспечить те же процессуальные цели. При этом недостаточная мера (не обеспечивающая реальную защиту) столь же недопустима, как и чрезмерная мера (создающая несоразмерные обременения для публичного ответчика). Данный критерий корреспондирует принципу минимального вмешательства, закреплённому в доктрине административного права [4].

Практика Верховного Суда Российской Федерации свидетельствует о необходимости комплексной оценки всех трёх критериев при разрешении вопроса о применении мер предварительной защиты. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 указывает на необходимость учитывать характер взаимоотношений сторон, возможность реального исполнения судебного решения, а также баланс частных и публичных интересов.

В целях устранения правовой неопределённости представляется целесообразным законодательно закрепить в статье 85 КАС РФ развёрнутый перечень критериев, которыми суд обязан руководствоваться при принятии решения о применении мер предварительной защиты. По аналогии с пунктом 2 части 1 статьи 90 АПК РФ предлагается закрепить следующие обязательные условия: 1) невозможность или затруднённость исполнения судебного акта без применения меры; 2) угроза причинения значительного или невосполнимого ущерба административному истцу; 3) соответствие меры предмету иска и принципу соразмерности [5].

Таким образом, институт мер предварительной защиты в административном судопроизводстве нуждается в дальнейшем доктринальном исследовании и законодательном совершенствовании. Формализация критериев эффективности, целесообразности и достаточности позволит существенно повысить качество судебной защиты прав участников административных правоотношений и обеспечить единообразие правоприменительной практики.