Основные проблемы правового регулирования международных связей муниципальных образований в Российской Федерации

Компетенция субъектов РФ в области осуществления международных связей наряду с вопросами, касающихся разграничения полномочий между РФ и ее субъектами определяются, во первых, Конституцией РФ (ст. 71, 72, 79), далее - федеральным законодательством [6], в третьих, соглашениями между Федерацией и субъектами [11] и, наконец, законами субъектов РФ[7].

Однако же не смотря на наличие данных нормативных актов существует ряд проблем правового регулирования международной деятельности субъектов РФ. Важность данной проблемы приобретает всё большую актуальность и неотложность поиска путей её разрешения.

Вопросы международной деятельности субъектов РФ и проблемы ее правового регулирования нашли своё отражение в трудах Г.В. Игнатенко [5], В.В. Пустогарова [8], В.Я. Суворовой [12], Ю.И. Федорова [14 c. 3-20] и др.

Здесь, в первую очередь, основными моментами неясности являются не освещённость ряда вопросов в федеральном законодательстве в сфере осуществления международного сотрудничества органами МСУ, а также неоднозначность понятийного аппарата, применяемого в правовых внутригосударственных актах различных уровней.

Право на осуществление международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления Российской Федерации закреплено на международном и национальном уровне.

Обращаясь к Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 г. [4], видим, что в соответствии с п. 3 ст. 10 «органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом». Следует отметить важный нюанс. Если рассматривать этот вопрос применительно к субъектам РФ, закрепленный в специальном законодательстве, в отношении муниципальных образований имеется ощутимый пробел. Так как ни один федеральный закон не урегулировал порядок и условия осуществления органами местного самоуправления международных связей.

В законодательстве имею место быть лишь определенные положения отсылочного характера. Такие отдельные положения, которые касаются внешних связей муниципальных образований, содержатся в нескольких федеральных законах. Например, ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] от 6 октября 2003 г. оговаривает, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов вправе самостоятельно осуществлять международные и внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами. В ст. 11 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. сказано, что «муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами».

При подробном рассмотрении указанных норм, возникают вопросы, связанные с несогласованностью отдельных положений. Норма, указанная первой, носит диспозитивный характер и утверждает, что муниципальные образования имеют возможность осуществлять международные и внешнеэкономические связи в отсутствие специального федерального закона, если оно делает это не самостоятельно.

Норма, под условным номером два, имеет императивный характер и поясняет: во внешнеторговой деятельности муниципальные образования (независимо от права на самостоятельность такой деятельности) не могут осуществлять свои действия без специального федерального закона.

Исходя из приведенных примеров, видно, что даже в рассмотренных отсылочных нормах можно наблюдать явное противоречие в вопросе о праве муниципальных образований осуществлять внешнеторговую деятельность.

Также требуют толкования и сами понятия «внешнеэкономические связи» и «внешнеторговая деятельность». Если конкретизировать предписания указанных законов в части прав на такую деятельность, следует, что внешнеторговую деятельность нельзя отнести к внешнеэкономическим связям. Это означает, что данные законы в требуют изменений.

В ходе анализа нормативно-правовой базы в этой же сфере на уровне муниципальных образований, в частности Волгограда, можно констатировать, что органы местного самоуправления стараются решить эту проблему самостоятельно. К слову, в городе реализуется порядок осуществления органами местного самоуправления Волгограда международных, региональных и внешнеэкономических связей, утверждённый решением Волгоградской городской Думы от 25 сентября 2014 г. N 18/541 [3].

Порядок также определяет содержание этих связей (когда на федеральном уровне для муниципалитетов содержание не определено) и круг мероприятий по осуществлению международных и внешнеэкономических связей. Здесь возникает другой вопрос – имеют ли право муниципальные образования самостоятельно определять виды таких связей и порядок их осуществления? Законодательство на федеральном уровне весьма противоречиво в регламентации этого вопроса.

К слову, вопрос о сущности термина «осуществление международных и внешнеэкономических связей» органами МСУ остается актуальным.

Необходимо толкование не только термина «осуществление», но и формулировки «международные и внешнеэкономические связи». Эти понятия отсутствуют в федеральных законах, регламентирующих аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ. В Федеральном законе «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» также нет формулировки данного понятия .

Федеральный закон от 04.01.1999 N 4-ФЗ неоднозначно толкует понятия «международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации». Следует отметить, что термины «международные» и «внешнеэкономические» связи не разграничиваются. Отсюда вытекает предположение о наличии подмены понятий в данном толковании.

Необходимо обратить внимание на то, что термины «международные и внешнеэкономические связи» применять на уровне муниципальных образований не совсем логично. По мнению Борисова И.А., «...вряд ли осуществление международных и внешнеэкономических связей органами местного самоуправления можно отнести к решению вопросов местного значения» [1], ведь в Европейской хартии местного самоуправления речь идет о сотрудничестве органов местного самоуправления.

Данный факт не остался без внимания и Министерством юстиции РФ были предложены свои идеи по совершенствованию законодательства в этой части [2] . Речь идёт о внесении изменения в п. 8 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] в части замены формулировки «международные и внешнеэкономические связи органов местного самоуправления» на «осуществление сотрудничества с органами местного самоуправления иностранных государств», что соответствует Европейской хартии .

Как мы видим, проблема необходимости правового регулирования данного вопроса существует и даёт о себе знать. Остаётся лишь вопрос - каким способом это делать. Либо посредством принятия специального закона, либо же внесение изменений и дополнений в законодательство.

В заключении, отмечу, что наша страна в постсоветский период вышла на новый уровень развития – возросла роль субъектов на этапе формирования и осуществления внешней политики РФ. Был принят Указ Президента России от 15.11.1991 г. «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР». Что явило собой значимый прорыв в урегулировании внешнеэкономической деятельности страны и ее регионов.

Однако существует явная проблема правового регулирования данной сферы, которая даёт о себе знать.