ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

LEGAL PERSONS OF PUBLIC LAW

Daniil Pogorelchuk

Student, Tolyatti State University, Russia, Tolyatti

Аннотация. в статье рассматриваются условия субъектности юридического лица в категории публичного права. Отмечается дискуссионность критериев и признаков публичного юридического лица в отечественном правовом поле. Проведенный анализ работ правоведов, показывает неоднозначность суждений по рассматриваемой проблеме. В статье определяется специфика правового регулирования юридических лиц публичного права в российском законодательстве и предлагаются критерии, позволяющие выделить юридические лица публичного права в качестве отдельной правовой формы.

Abstract. The article deals with the conditions of the subjectivity of a legal entity in the category of public law. The debatability of criteria and characteristics of a public legal entity in the domestic legal field is noted. The conducted analysis of works of legal scholars shows the ambiguity of judgments on the problem under consideration. The article defines the specificity of legal regulation of legal persons of public law in the Russian legislation and proposes criteria allowing to distinguish legal entities of public law as a separate legal form.

Ключевые слова: публичное право, юридическое лицо, дуализм, субъектность государственные интересы, полномочия и пр.

Keywords: public law, legal entity, dualism, subjectivity of state interests, powers, etc.

Определимся с основными тезисами, характеризующими условия разграничения юридических лиц в различных источниках. Проблема разграничения частных и публичных юридических лиц имеет многовековую историю и до сих пор не нашла своего разрешения в цивилистической науке.

Вопрос о соотношении частного и публичного в праве волнует уже не одно поколение юристов. За обманчивой простотой понятий публичного и частного права лежит целый пласт разнообразных концепций и теорий. По замечанию Ф. А. Хайека: «Частное право являет собой спонтанно возникший порядок («космос»), тогда как публичное право является рационально построенным порядком («таксис»)» [1].

Сходная мысль была высказана И. Кантом в «Метафизике нравов», где публичное право выполняет роль своего рода «надстройки» над правом частным [2].

П. Е. Соколовский, анализируя римский период, писал о том, что «государство (populus romanus), благодаря существованию особой казны (aerarium), пользовалось, можно сказать, бессознательно, тем положением, которое мы теперь присваиваем юридическому лицу», и что «по аналогии те же права были перенесены и на общества отдельных самостоятельных городов (municipia), наконец и на весьма разнообразные ассоциации частных лиц»[3]. Рассматривая различные источники, мы видим, что на определенном этапе государство в Древнем Риме приобретает черты юридического лица, такое участие обеспечивалось специально созданным аппаратом – фиском, существовал механизм ответственности государства перед частными лицами.

Обращаясь к деталям, мы видим, что фиск вступал в гражданско-правовые отношения, сохраняя за собой ряд привилегий. Так, в Дигестах Юстиниана указывается: «Фиск не уплачивает проценты по заключенным им договорам, но сам получает проценты. Когда же фиск является преемником частного лица, то обычно он уплачивает проценты. Если должники стали должниками фиска, то они обязаны уплачивать 6 % годовых с того времени, как требование против них перешло к фиску» [4]. Это свидетельствует о том, что фиск не выступал равным участником по отношению к частным лицам и по своей сути был иным субъектом гражданско-правовых отношений, совершенно отличимым от юридического лица как автономной частной единицы. Очевидно, что в римский период мы можем наблюдать тесное переплетение частных и публичных элементов в гражданских правоотношениях, по своей сути государство представляет собой невидимую абстракцию, созданную законом, и это очень роднит ее с конструкцией юридического лица.

Следует признать, что многие ученые пытались найти критерии разграничения субъектов гражданского права (функциональные характеристики, преследуемый интерес, цель), исходили из признаков сложившихся правоотношений, метода правового регулирования, и т. д. Как уже отмечалось, проблемы разграничении частных и публичных субъектов права была задана в Древнеримском государстве, где считалось, что за основу подразделения должен быть взят критерий интереса. Как бы ученые ни относились к этой теории, стоит признать один медицинский факт – гений римлянина проявился в самой постановке вопроса. Что касается ответа на этот вопрос, то выставленное римлянами различие в настоящее время видится явлением в большей степени концептуального характера и представляется неопределенным, логически неточным, не достигая своей главной цели – разграничения различных по своей природе субъектов гражданского права. В частности, это связано с оценочным характером самого понятия интереса и подвижности объема такого понятия.

Представленное римлянами различие в настоящее время видится явлением концептуального характера и представляется неопределенным, логически неточным, не достигая своей главной цели – разграничения различных по своей природе субъектов гражданского права. В частности, это связано с оценочным характером самого понятия интереса. В силу преследуемого публичного интереса, государство может задать некий вектор развития на определенный момент времени, выделяя стратегически важные отрасли и направления деятельности, и этот вектор может поменяться в зависимости от разного рода обстоятельств (изменение политического, экономического курса развития страны, введение санкций иностранными государствами, и т. д.).

В руководящих принципах ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием 2015 года не зря отмечается, что государство должно определить обоснования владения отдельными предприятиями с государственным участием, и такие обоснования подлежат периодическому пересмотру. Любые цели государственной политики, которые должны быть достигнуты отдельными предприятиями с государственным участием или группами предприятий с государственным участием, должны быть четко санкционированы и раскрыты соответствующими государственными органами.

Германский ученый А. Тон считал, что если нарушение прав влечет за собой установление для субъекта нарушенного права притязания на возмещение причиненного ему ущерба, – это частное право; если же, напротив, нарушение права влечет за собой только принятие известных мер со стороны и по инициативе общественной власти, – это право публичное [5].

В действительности мы должны допускать дуализм в развитии общества, исторически в гражданском праве частное и публичное сосуществует в правовом симбиозе, и это вопрос баланса. В. Ф. Яковлев справедливо указывает: «Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенным» [6].

В контексте материальных теорий мы можем рассматривать теорию П. П. Цитовича, который предлагал отказаться от существующего противопоставления частного и публичного права, ограничившись тезисом о распределении. Он считал, что гражданское право «есть совокупность постановлений, велений положительного права, дающих порядок и формы экономическому распределению в данное время у данного народа, короче – гражданское право есть право распределения» [7]. В современных условиях такой тезис может показаться несколько упрощенным, ведь субъектами распределения являются как частные юридические лица, так и субъекты публичной власти, к тому же бюджетные правоотношения представляют собой типичное экономическое распределение материальных благ. Тем не менее необходимо учитывать время написания «Курса гражданского права» П. П. Цитовичем (Российская империя).

Совсем с иной позиции к этому вопросу подошел Ф. Ф. Кокошкин, который считал, что частное право – это правоотношение между лицами, подчиненными стоящей над ними власти и в этом смысле равными друг другу, публичное право есть совокупность правоотношений, где субъектом права выступает государство как организация, обладающая принудительной властью [8]. В данном ключе государственные корпорации будут органично вписываться в классификационную группу публичных субъектов права, оправдывая свое наименование, хотя формально государственная корпорация является юридическим лицом, независимым от государства. Тем не менее, в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ [9], должностное лицо Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» вправе возбуждать дела по ряду административных правонарушений, а это уже прерогатива публичных субъектов права. Более того, в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [10], Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок товаров, работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Снимая один пробел законодательства, c этой же позиции будет затруднительно объяснить статус нотариальных палат, созданных по канонам частного права, но осуществляющих публично-правовые функции, то же самое можно сказать о саморегулируемых организациях. В функциональном критерии нивелируются фактические несоответствия (к примеру, такие, как государственно-частное партнерство). Такое разграничение субъектов гражданского права на частные и публичные лишено признака единства

По мнению Г. Ф. Шершеневича, публичные образования устанавливаются помимо частных лиц, частные же устанавливаются по воле лиц, входящих в их состав, в силу какой-либо сделки частно-правового характера. Волевой критерий у Г. Ф. Шершеневича связан с моментом создания субъекта гражданского права [11].

Действительно, в большинстве случаев частные образования создаются с концессии частных лиц, а государственные унитарные предприятия, учреждения, государственные корпорации и компании создаются публично-правовым образованием. Встает вопрос об акционерных обществах с преобладающим участием государства в капитале. На практике возникают ситуации, когда акционерное общество первоначально создается по воле частных лиц, но, в последующем, государство приобретает 100 % пакет акций, тогда возникает вопрос о том, остается ли такое акционерное общество частной организацией по факту. Также следует учесть, что возможна обратная ситуация.

И. А. Покровский отмечал, что существующие критерии не отвечают логическим параметрам: «Юриспруденция инстинктивно чувствует, что в основе нашего различия лежит нечто не случайно-историческое, а глубоко принципиальное; она смутно улавливает глубокую разницу в самом духе публичного и частного и, несмотря ни на что, продолжает держаться этого деления как основы всей научной классификации. И думается, что инстинкт ее не обманывает» [12].

Д. Д. Гримм отметил тезис о концептуальности деления и определил, что «всякая попытка теоретического обоснования деления права на частное и публичное должна быть признана безнадежной» [13].  По его мнению, мы «имеем дело с исторически сложившейся, удовлетворяющей чисто практическим целям группировкой правовых институтов, которая с научной точки зрения не имеет самостоятельной ценности и представляется иррациональной, объединяющей разнородные и разъединяющей однородные явления». Наряду с этим признание частно-публичного деления права явлением концептуального порядка означало бы не что иное, как отказ от дальнейших правовых исследований, научной методологии права. В конечном счете это может привести к хаосу, где законодатель потеряет вообще какие-либо ориентиры в своей деятельности.

Практически во всех положениях о министерствах, службах и агентствах прямо признается статус юридического лица. Такая же ситуация обстоит и на муниципальном уровне. Органы местного самоуправления регистрируются в организационно-правовой форме муниципальных учреждений. В. Е. Чиркин полагает, что «орган – это не организация, о которой сказано в ст. 48 ГК РФ… это совсем другой коллектив. Иным является порядок его формирования… совершенно иной является деятельность органа публичной власти» [14]. Называя органы местного самоуправления муниципальными учреждениями, на деле мы получаем совершенно иную правовую конструкцию.

Главная проблема в разграничении частных и публичных юридических лиц заключается в том, что ученые пытаются найти универсальный критерий во внешних проявлениях деятельности юридического лица, будь то интерес либо реализуемая функция вовне. Важно понимать, что существование юридических лиц с публичной составляющей в отсутствии универсальной правовой формы, объясняющей связь формально независимого юридического лица с публично-правовым образованием, заставляет искать новые аргументы в решении этого важного вопроса.

Принятые в 2020 году поправки к Конституции РФ обусловили принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [15]. Несмотря на то, что данный закон фактически воспроизводит многие положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [16], тем не менее нормы о наименовании, сроках полномочий и ответственности высших органов государственной власти субъектов РФ подверглись значительным изменениям. Некоторые нормы ставят под сомнение принципы федерализма, так как ведут к установлению системы отношений, более свойственных унитарному государству, когда регионы отстранены от возможности влиять на федеральную политику, а центр имеет широкие полномочия по назначению и отрешению от должностей руководителей органов региональной власти. Ключевые слова: федеральный центр; регион; Президент РФ; глава субъекта РФ; законодательный орган субъекта РФ; правительство субъекта РФ; изменение законодательства.

Подводя итоги, можно сказать, что исторически система юридических лиц является инструментом достижения определенных целей, сформированных гражданско-правовым механизмом правового регулирования. Все элементы отражают объективную общественную потребность в эффективных юридических конструкциях. Такой правовой конструкцией сегодня выступает публичное юридическое лицо. На основании исследования можно сделать вывод, что история развития института юридического лица в отечественном гражданском праве демонстрирует переплетение частных и публичных интересов в деятельности юридического лица, что отражалось в законодательстве о роли юридического лица в общей системе субъектов гражданского права. Несмотря на исторические трансформации частного и публичного в отечественном гражданском праве, нельзя не отметить, что в нашей стране традиционно сильны публичные интересы в гражданских правоотношениях. Правовой анализ критериев разграничения частных и публичных субъектов приводит нас к выводу о том, что ни один из выработанных критериев не позволяет четко определить специфику публичного юридического лица. В качестве решения этой проблемы может быть применена методология системного подхода, где юридическое лицо включает системы критериев, в качестве которых выступают не только органы, но и публично-правовые образования как основной оценочный признак публичного юридического лица.