ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ

Рассматривая международные избирательные стандарты в широком смысле, остановимся на их имплементации в российское законодательство. Имплементация является синонимом таких понятий как «реализация», «осуществление», «обеспечение выполнения», «исполнение», «воплощение», «претворение в жизнь». В словаре международного права под имплементацией понимается «осуществление международно-правовых и внутригосударственных норм во исполнение международно-правовых, а также создание на международном и внутригосударственном уровнях условий для такого осуществления». Кроме того, на доктринальном уровне выделяют виды имплементации: трансформацию, когда нормы международного права при некоторых изменениях вносятся в национальное законодательство, инкорпорацию, когда нормы международного права полностью включаются в национальное законодательство без изменений, отсылку, когда в национальном законодательстве содержится отсылка на нормы международного права и др.

Наибольший интерес применительно к имплементации международных избирательных стандартов представляют инкорпорация и трансформация, поскольку отсылка, как правило, весьма абстрактна, чаще имеет общий характер и выражается формулировками: «если иное не предусмотрено международными договорами», «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права». Кроме того, вопросы имплементации норм международного права в отечественное законодательство вплоть до конца 90-х годов достаточно описаны в литературе. И даже многим процессам, связанным с имплементацией в 2000-х годах, уделяется немало внимания. Следует остановиться  на современных аспектах имплементации международных избирательных стандартов, не останавливаясь на большинстве абстрактных принципов, определённых в универсальных международных соглашениях, поскольку в том или ином виде все эти принципы воспроизведены и детализированы в законодательстве РФ.

В первую очередь, следует отметить, что российское избирательное право ещё в 80-90-е годы вобрало в себя все основные международные стандарты. Более того, Российская Федерация является одним из инициаторов принятия новых норм и распространения их действия на территории других государств. Примером может служить Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ. Инициатором принятия этого документа выступил ЦИК РФ. Как никакой другой документ, Конвенция содержит значительное количество императивных норм о выборах. Однако на момент ратификации рассматриваемой Конвенции, в принципе, все её нормы и так находили отражение в российском избирательном законодательстве. Поэтому можно сделать вывод, что все обязательные международные избирательные стандарты, носящие как абстрактный (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах), так и конкретный характер (Конвенция о стандартах демократических выборов СНГ), реализованы в российском избирательном законодательстве, в том числе даже до принятия отдельных документов (Конвенция о стандартах демократических выборов СНГ).

Однако некоторые нормы Конвенции о стандартах демократических выборов СНГ, хотя формально и носят императивный характер, тем не менее, фактически диспозитивны и подлежат расширительному толкованию. В частности, таковыми являются пп. в) и г) ч. 2 ст. 19, где изначально в ст. 2 приведена формулировка: «Стороны обязуются», но в пп. в) и г) используется категория «стремиться». В итоге: «стороны обязуются стремиться…». Но стремиться можно очень долго, а фактически результата не будет. Поэтому рассмотренные нормы диспозитивны. Российская Федерация в той или иной мере пытается реализовывать и такие нормы. Например, во исполнение п. г) ч. 2 ст. 19 Конвенции ЦИК РФ своим постановлением утвердил, причём уже не в первый раз, Рекомендации по обеспечению реализации избирательных прав граждан РФ, являющихся инвалидами, при проведении выборов в РФ. Вместе с тем, даже акт ЦИК РФ содержит лишь рекомендации, но не императивные нормы.

Наиболее дискуссионная ситуация возникает в связи с возможной имплементацией международных избирательных стандартов, содержащихся в источниках «мягкого» международного права, в которых, как правило, такие стандарты детализированы. Так, Руководящие принципы относительно выборов носят рекомендательный характер и содержат конкретные правила организации и проведения выборов для государств – членов Совета Европы. С одной стороны, значение Руководящих принципов относительно выборов для законодательства РФ чрезвычайно велико. Очевидным подтверждением этому являются позиции Конституционного Суда РФ. Он в своих решениях нередко ссылается на Руководящие принципы относительно выборов. Тем самым Конституционный Суд РФ подтверждает свою приверженность международным избирательным стандартам, даже имеющим необязательный характер. С другой стороны, Конституционный Суд РФ ссылается на Руководящие принципы относительно выборов субсидиарно, обосновав свою позицию на основе Конституции РФ и действующего законодательства. То есть высшая конституционная инстанция не может использовать в обоснование своей позиции исключительно рекомендательные нормы, которые притом могут противоречить Конституции РФ и действующему избирательному законодательству РФ.

Некоторые положения Руководящих принципов относительно выборов давно заложены на законодательном уровне в РФ и используются правоприменителем. Так, в соответствии с подп. с. п. 1.1 Руководящих принципов относительно выборов «требование в отношении определённой продолжительности проживания может устанавливаться в отношении граждан исключительно в связи с участием в местных или региональных выборах». Однако законодательство РФ в этой части имеет гораздо более высокие стандарты и вообще не предъявляет требования к продолжительности проживания для участия в местных и региональных выборах как при реализации активного, так и при реализации пассивного избирательных прав. Следовательно, многие нормы российского избирательного законодательства куда более прогрессивны, чем некоторые международные избирательные стандарты.

В то же время Руководящие принципы относительно выборов содержат положения, идущие вразрез с законодательством РФ. Так, в п. 1.2 в качестве одного из критериев достоверности списков избирателей обозначено их обязательное опубликование. Такое положение, будь оно закреплено в избирательном законодательстве РФ, противоречило бы Федеральному закону «О персональных данных», в соответствии с которым к персональным данным отнесены фамилия, имя, адрес места жительства и т.д. Кроме того, п 1.3. Руководящих принципов относительно выборов определено, что «закон не должен требовать сбора подписей более одного процента избирателей в соответствующем округе». Однако, например, в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» установлено, что «в поддержку выдвижения политической партией кандидата по одномандатному избирательному округу, на которого не распространяется действие частей 2 и 4 настоящей статьи, самовыдвижения кандидата должны быть собраны подписи избирателей в количестве не менее 3 процентов от указанного в федеральном законе об утверждении схемы одномандатных избирательных округов общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, а если в избирательном округе менее 100 тысяч избирателей, – не менее 3 тысяч подписей избирателей». То есть максимальный порог в один процент, определённый Руководящими принципами относительно выборов, отечественным законодателем не учтён. И это несмотря на то, что Закон был принят в 2014 году, а Руководящие принципы относительно выборов – в 2002. Руководящие принципы относительно выборов – достаточно большой документ, и в нём содержится значительное количество норм, не согласующихся с законодательством РФ.

Изложенное позволяет прийти к выводу об игнорировании со стороны РФ некоторых международных избирательных стандартов, закреплённых в нормах «мягкого» права. Но почему тогда Конституционный Суд РФ ссылается на Руководящие принципы относительно выборов? Тем более в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ определено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы. Руководящие принципы относительно выборов можно считать общепризнанным документом, так как он принят Советом по демократическим выборам на 3-ем заседании (16 октября 2002 года), Европейской комиссией за демократию через право на 52-й сессии (Венеция, 18-19 октября 2002 г.), одобрен Парламентской Ассамблеей Совета Европы на первой части сессии 2003 года, одобрен Конгрессом местных и региональных властей Европы на весенней сессии 2003 года. Состав всех перечисленных органов, комиссий и конференций интернациональный, поэтому нельзя отрицать общепризнанность Руководящих принципов относительно выборов, как минимум на уровне Совета Европы, в который до недавнего времени входила и Россия. Другое дело, что термин «общепризнанность» может истолковываться неоднозначно. То есть те принципы, которые признаёт РФ и которые содержатся в нормах «мягкого» права, можно причислять к общепризнанным по смыслу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, что и делает Конституционный Суд РФ в тех решениях, где он ссылается на Руководящие принципы относительно выборов. В тех же случаях, когда международные избирательные стандарты противоречат Конституции РФ, они вообще не могут быть имплементированы в национальное право. Это подтверждают некоторые нормы самой Конституции: «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу», «Конституционный Суд Российской Федерации (…) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации (…) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации», так и позиции Конституционного Суда РФ не просто о международных договорах, а о решениях международных судов, которые не могут противоречить Конституции РФ.

А если международные избирательные стандарты противоречат законодательству РФ, то они имеют приоритет лишь при закреплении в международных соглашениях, ратифицированных РФ. На наш взгляд, таким образом можно объяснить ссылки Конституционного Суда РФ на Руководящие принципы относительно выборов, но только тогда, когда эти принципы подкреплены положениями российского избирательного законодательства. Заметим, Конституционный Суд РФ никогда не ссылается на положения Руководящих принципов относительно выборов при их противоречии российскому законодательству. То есть РФ стремиться реализовывать положения Руководящих принципов относительно выборов, но это стремление ограничено национальными интересами, здравым смыслом, необходимостью защиты не только избирательных прав граждан, но и иных конституционно установленных правомочий, включая неприкосновенность частной жизни и безопасность государства и общества.

Безусловно, вопрос о степени общепризнанности Руководящих принципов относительно выборов спорен, но это не означает, что РФ обязана следовать тем правилам, которые навязаны «извне» и на данном этапе исторического развития неприемлемы для неё, даже если такие правила действительно общепризнаны. В этой связи следует упомянуть ещё более спорный документ – заключение Венецианской комиссии о Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Заключение). Этот документ является своеобразной оценкой Федерального закона на соответствие европейским избирательным стандартам, установленных рекомендательными нормами. Венецианская комиссия в рамках Заключения предлагает внести изменения в избирательное законодательство РФ, поскольку считает некоторые его положения несоответствующими общепризнанным стандартам. Однако рекомендательные положения Заключения так и не были учтены отечественным законодателем. Более того, своё несогласие с каждым отдельным положением Заключения выразил ЦИК РФ с приведением соответствующих аргументов.

Что касается использования международных избирательных стандартов судами, то помимо Конституционного Суда РФ на нормы международного права ссылаются и суды общей юрисдикции при разрешении избирательных споров. В основным такие отсылки делаются ко Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах, Европейской хартии местного самоуправления, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ. При этом отсылки, как и в случае с Конституционным Судом РФ, имеют общий характер, избирательные стандарты применяются (скорее упоминаются) субсидиарно при уже имеющемся обосновании разрешения спорной ситуации на основе действующего российского законодательства. При этом отличительной особенностью, в сравнении с практикой Конституционного Суда РФ, является обращение судов общей юрисдикции исключительно к нормам «твёрдого» международного права.

Изложенное позволяет прийти к выводу о формальном применении судами международных избирательных стандартов. Это связано с тем, что законодательство РФ о выборах и референдумах более детально раскрывает весьма общие избирательные стандарты «твёрдого» международного права.

Обратимся к научной литературе относительно современной имплементации международных избирательных стандартов и соответствия им российского законодательства. Многие авторы в своё время справедливо отмечали, что «избирательное право России формировалось под влиянием не только внутриполитических изменений в системах и процессах организации и осуществления публичной власти, но также и практики проведения выборов, основанной на применении международных избирательных стандартов, являющихся составной частью международного публичного права». Аналогичный подход имеет место быть и в настоящее время. На наш взгляд, следует согласиться с тем, что изначально многие принципы российского избирательного права разработаны не отечественными юристами. Однако в настоящее время международные избирательные стандарты не оказывают столь существенного влияния на российскую правовую систему, как это имело место быть, начиная с конца 80-х и вплоть до конца 90-х годов прошлого столетия.

Некоторые авторы отмечают, что российское избирательное законодательство не соответствует даже общим международным избирательным стандартам по ряду направлений. Так, особенно часто критикуют положение о так называемом «муниципальном фильтре». При этом указывают, что нарушается право граждан без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений быть избранным. Нарушается, например, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Фактическое отсутствие имплементации международных избирательных стандартов на современном этапе развития РФ можно связать со следующими обстоятельствами.

Во-первых, российское избирательное законодательство уже вобрало в себя ведущие международные стандарты в 90-е годы прошлого века.

Во-вторых, обязательной имплементации подлежат международные избирательные стандарты, изложенные в «твёрдом» международном праве, а таких стандартов не так много. Все остальные – на усмотрение Российской Федерации.

В-третьих, избирательное законодательство подчёркивает специфику избирательной системы каждого конкретного государства с его традициями и культурой. А поскольку посредством реализации избирательных правоотношений формируются органы государственной власти и местного самоуправления, наделяются полномочиями должностные лица, постольку имплементация конкретных избирательных стандартов может быть расценена как вмешательство во внутренние дела государства.

В-четвёртых, современная геополитическая обстановка, разного рода санкции свидетельствуют о недружественных намерениях многих государств, в том числе европейских, по отношению к России. Ввиду этого не исключены случаи субъективной оценки соответствия отечественного избирательного законодательства международным стандартам. Это затрудняет разработку новых императивных стандартов.

В-пятых, российское избирательное право уже имеет свою историю в аспекте демократических традиций. Поэтому международные избирательные стандарты, в первую очередь необязательные, не могут быть безусловным ориентиром для отечественного законодателя и правоприменителя. Кроме того, в мире нет государства, признанного в качестве эталона демократии, чтобы сделать его избирательные стандарты общепризнанными.