ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Исполнительная власть, являясь одной из ветвей государственной власти и в регионах, представлена в их государственных механизмах органами исполнительной власти. На эти органы возложена задача претворения в жизнь законов с помощью аппарата государственной власти, который, в свою очередь, включает в себя многочисленные органы. Эта цель достигается использованием необходимых властных полномочий, контрольнонадзорными функциями, а также, в необходимых случаях – принятием нормативно-правовых актов.

Конституция Российской Федерации относит общие принципы организации системы органов государственной власти регионов к вопросам совместного ведения Федерации и субъектов РФ [1].

Положения Конституции РФ детализируются в Законе №184. Статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, высшего должностного лица, а также порядок его формирования (для должностного лица – наделения полномочиями) и компетенция регулируются главой III названного Закона. Законом №184 категории высшего должностного лица субъекта и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта отделены друг от друга. Статус высшего должностного лица субъекта формируется по аналогии со статусом Президента Российской Федерации (далее – Президента РФ) [1].

Разность статусов вызывает исключение вхождения главы региона в высший исполнительный орган государственной власти субъекта в каком-либо качестве. В этом случае высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет общее руководство региональным органом исполнительной власти.

По мнению профессора Р.Р. Кильметовой, при такой модели организации системы исполнительной власти в субъекте глава региона юридически дистанцируется от высшего исполнительного органа государственной власти, поскольку задействован в иной сфере. Он обладает качествами руководителя субъекта. Она предлагает закрепить термин «глава субъекта» в Законе №184, придав ему родовой характер [2].

Представляется, что проблема неоднозначного определения места главы региона в законодательстве субъектов вызвана коллизией в федеральном законодательстве по вопросу конкретного определения характера исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

В зависимости от наличия в системе исполнительной власти региона и правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа выделяются следующие модели:

1. Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица. Это лицо на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом государственной власти.

2. Система исполнительной власти, в которой руководитель субъекта РФ возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган. Основным законом субъекта при этом предусмотрена должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо.

 3. Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган и руководит им, являясь по должности председателем правительства (кабинета министров, коллегии или совета).

4. Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность главы субъекта, а его полномочия возложены на руководителя высшего исполнительного органа, избираемого населением субъекта.

Первая модель распространена в тех регионах, где высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом. Как правило, в качестве высшего должностного лица выступает глава администрации или губернатор, а в качестве высшего исполни тельного органа – администрация или правительство. Среди субъектов СФО подобные системы образованы в Иркутской, Кемеровской и Томской областях.

Как отмечает профессор С. Г. Соловьев, в таком случае есть возможность возникновения противоречий между высшим должностным лицом субъекта и отдельными депутатами, представляющими интересы различных частей населения. Есть риск и в наделении большим объемом функций главы субъекта, избираемого непрофессионалами в области управления и не имеющего необходимой квалификации по решению столь масштабных вопросов.

 Вторая модель организации системы исполнительной власти установлена в большинстве субъектов, где глава, являясь высшим должностным лицом, назначает руководителя высшего исполнительного органа – председателя правительства или же кабинета министров. Подобная модель среди регионов СФО действует в Красноярском крае.

Третья модель организации системы исполнительной власти может иметь место в регионах, где высшее должностное лицо одновременно занимает государственную должность руководителя высшего исполнительного органа, организационно входя в его состав – совмещая данную должность с должностью председателя правительства, кабинета министров. Такая модель принята в Новосибирской, Омской областях, Алтайском крае, а также в Республике Алтай.

Интересно мнение ранее упомянутой профессора Р. Р. Кильметовой: «…при подобной модели, имеющей сходство с президентской республикой, утрачивается самостоятельность высшего исполнительного органа государственной власти, который превращается ...… в совещательную инстанцию при главе субъекта».58 Четвертая модель организации системы исполнительной власти принята в тех субъектах Федерации, которые не установили в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия исполняет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти. В таком случае должно иметь место перераспределение исполнительных функций и полномочий в пользу высшего исполнительного органа, который, собственно, и возглавляет систему органов исполнительной власти. Такая модель создана в Республике Хакасия и Республике Тыва.

В большинстве рассматриваемых субъектов Сибирского федерального округа утверждение структуры органов исполнительной власти происходит высшим должностным лицом региона (руководителем высшего исполнительного коллегиального органа). В неё, как правило, включаются региональные министерства, комиссии, департаменты, инспекции и отдельные ведомства, а также их территориальные органы. Утверждение оформляется в виде приказа или постановления главы региона. Некоторые исследователи отмечают, что более корректной с точки зрения юридической техники было бы оформление данной структуры не актом главы субъекта РФ, а законом парламента региона. Безусловно, нормативный правовой акт высшего должностного лица будет более гибким и подстраиваемым под новые реалии в силу упрощенного порядка внесения в него изменений. Однако необходимо учитывать и то, что закрепление столь важного элемента публичности, как система и структура исполнительных органов государственной власти региона, должно носить не подзаконное, а полноценное нормативное регулирование.