ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ «РЕГУЛЯТОРНОЙ ГИЛЬОТИНЫ» В РОССИИ

В настоящее время на национальном уровне проводится открытая регуляторная политика по оптимизации деятельности контролирующих органов власти, которая также ориентируется на либерализацию экономических отношений. «Регуляторная гильотина» представляет собой инструмент глобального пересмотра нормативных правовых актов и их непосредственную отмену, если выяснится, что они негативно влияют на регуляторную среду и бизнес-сферу. «Регуляторная гильотина» направлена на масштабный пересмотр различных требований обязательного характера, согласно которому соответствующие нормативные акты, где обязательные требования содержатся, будут надлежащим образом пересмотрены при условии обязательного привлечения экспертного и предпринимательского сообщества. Предполагается, что в контексте совершенствования регуляторной среды в будущем удастся создать новую систему четких и вполне понятных требований для хозяйствующих субъектов, а также будут устранены избыточные административные барьеры для субъектов бизнес-сферы. Кроме того, «регуляторная гильотина» позволит минимизировать риски, связанные с причинением вреда охраняемым законом ценностям.

В соответствии с поручением Президента, в рамках его послания Федеральному Собранию, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанных с учетом  риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах (подпункт «б» пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации (№ Пр-294 от 26 февраля 2019 г.) по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г.).

Одним из важнейших векторов «регуляторной гильотины» является применение риск-ориентированного подхода в механизме осуществления государственного контроля (надзора). Предполагается, что в рамках действующего законодательства субъекты тех или иных общественных отношений будут добросовестно соблюдать установленные императивные требования. В то же время, законодательное регулирование должно осуществляться в такой степени, чтобы стимулировать всех участников отношений к соблюдению обязательных правил в добровольном порядке.

Нормы ст. 8 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» [1] предусматривают возможность проведения различных профилактических мероприятий в ходе проведения государственного контроля, которые, прежде всего, нацелены на минимизацию рисков причинения вреда. Интересен тот факт, что предпринимаемые своевременно и в достаточной степени меры по снижению потенциально возможного вреда являются приоритетными по отношению непосредственно к самим контрольным мероприятиям. Иными словами, государственный контроль (надзор) должен стремиться к тому, чтобы законными способами обеспечить снижение рисков от нарушения обязательных требований и стимулировать участников отношений к добросовестному исполнению законных предписаний.

Применению в механизме государственного контроля риск-ориентированного подхода посвящена ст. 8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту – Закон № 294-ФЗ) [2]. Данный подход направлен на достижение конкретных целей в вопросе организации государственного контроля, которые закреплены законодателем в ч. 1 ст. 8.1 вышеназванного Закона, а именно:

а) достаточное и разумное использование финансовых, трудовых и материальных ресурсов при проведении контрольных мероприятий;

б) улучшение результатов и повышение эффективности проверочных мероприятий контролирующих органов власти;

в) минимизация издержек со стороны хозяйствующих субъектов, в отношении которых проводится контрольная проверка.

В ч. 2 ст. 8.1 Федерального закона № 294-ФЗ нашла свое отражение легальная дефиниция риск-ориентированного подхода, под которым законодатель понимает определенный метод по осуществлению и организации государственного контроля (надзора). Риск-ориентированный подход позволяет контролирующим органам власти самостоятельно (применительно к каждой конкретной ситуации) определять интенсивность проведения контрольных мероприятий и выбирать мероприятия по профилактике нарушений.

Вопросы интенсивности проведения государственного контроля по отношению к отдельным хозяйствующим субъектам неоднократно становились предметом судебного разбирательства. В данном контексте весьма показательным является пример из практики Верховного Суда РФ, определением которого от 09 июня 2020 г. № 105-ПЭК20 были удовлетворены требования истца относительно оспаривания распоряжения контролирующего органа о проведении плановой проверки [3]. Согласно материалам дела, в отношении общества (истца) регулярно проводились проверочные мероприятия, которые распространялись на его представительства, филиалы, расположенные в разных субъектах РФ. Суды первой и апелляционной инстанции признали подобные неоднократные проверки правомерными, однако, Верховный Суд РФ, сославшись на ст. 8.1 Федерального закона № 294-ФЗ, высказался иначе. В частности, было отмечено, что регулярность проверочных мероприятий должна определяться разумными сроками, которые целесообразно исчислять с даты создания самого общества, а не его отдельных филиалов. Суд также подчеркнул, что контролирующий орган должен осуществлять свою проверочную деятельность с минимальными затратами временных и финансовых ресурсов, а регулярность проверок не должна ставить под угрозу стабильность экономической деятельности истца. Кроме того, Верховный Суд РФ отметил, что если у контролирующего органа возникли сомнения относительно определения категории или класса опасности в тех или иных филиалах разветвленной сети общества, то следует определить категорию одну на всё юридическое лицо, а не затрачивать материальные и технические ресурсы для установления отдельных категорий (классов) опасности для каждого филиала.

Развивая обозначенные правовые позиции Верховного Суда РФ, необходимо отметить, что во внимание контролирующих органов действительно должны приниматься все специфические условия деятельности хозяйствующих субъектов (например, принадлежность производственных объектов к той или иной категории риска, к классу опасности). Следуя нормам ч. 3 ст. 8.1 Федерального закона № 294-ФЗ, отметим, что категории опасности и риска напрямую предопределяются тяжестью потенциальных отрицательных последствий, которые могут наступить при несоблюдении обязательных требований, а также оценкой вероятности их наступления.

Для различных областей правоотношений Правительство РФ к настоящему времени утвердило соответствующие критерии по определению категорий опасности и риска. Например, в 2021 г. было утверждено Положение о государственном контроле в сфере трудового законодательства [4]. Дополнительно к нему были разработаны Критерии отнесения объектов к определенной категории риска (идут в качестве приложения к названному Положению). Например, при отнесении подконтрольных объектов в области трудового законодательства к определенной категории риска, согласно п. 1 упомянутых Критериев, выделяют пять уровней (низкий, умеренный, средний, значительный, высокий). Дополнительно в п. 2 Критериев закреплены числовые показатели для каждого уровня, а также представлены формулы, с помощью которых хозяйствующий субъект может самостоятельно высчитать уровень риска проведения в отношении него контрольных мероприятий.

В настоящее время Правительством РФ утвержден Перечень видов государственного контроля, осуществление которых происходит с использованием риск-ориентированного подхода [5]. Данный Перечень включает в себя более 20 различных пунктов, которые фактически определяют сферу применения риск-ориентированного подхода. К таким сферам относятся область безопасности дорожного движения, сфера связи, область пожарной безопасности, антимонопольная сфера. Нет сомнений в том, что стимулирование предпринимательской активности и рост ее привлекательности, во многом, обусловлены совершенствованием методик осуществления государственного контроля (надзора) в самых разнообразных сферах общественных отношений.

Предполагается, что применение на практике риск-ориентированного подхода позволит с течением времени разрешить проблемы социально-экономического развития страны, повысить благополучие граждан, а также в разумных пределах снизить административную нагрузку на контролирующие органы. Существующий в России контрольно-надзорный механизм в течение последних лет подвергся серьезным трансформациям; одним из важнейших институциональных изменений стал риск-ориентированный подход (risk-based approach).

К.А. Писенко и П.В. Славинский рассматривают специфику применения риск-ориентированного подхода в области проведения антимонопольного контроля. Данный подход расценивается названными учеными как новелла в механизме обеспечения эффективности контрольной деятельности [6]. Интересен тот факт, что отдельные принципы и методики контрольной деятельности, основанной на риск-ориентированном подходе, получили свое развитие в зарубежных странах достаточно давно.

В частности, ещё в 1993 г. в США был принят Executive Order № 12866 (Regulatory Planning and Review) [6], где за контролирующими органами власти устанавливалась обязанность по учету степени, обоснованности и характеру рисков, которые существуют или потенциально могут возникнуть при проведении контрольных проверок. Фактически США стали первой страной, которые начали применять риск-ориентированный подход на практике в механизме государственного контроля. С течением времени данный подход зарекомендовал себя с положительной стороны и американский опыт был использован и адаптирован к европейской действительности.

После США опыт применения риск-ориентированного подхода сформировала Великобритания, где в 2008 г. был принят соответствующий Закон о государственном контроле и санкциях (The Regulatory Enforcement and Sanctions Act). В названном Законе были определены фундаментальные цели деятельности контрольно-надзорных органов. Предусматривалось, что их деятельность в механизме осуществления государственного контроля должна, прежде всего, способствовать экономическому росту, устанавливать прозрачную и достаточную ответственность по результатам контрольных проверок, распределять усилия между рисковыми объектами и сопровождаться надлежащими разъяснениями со стороны уполномоченных органов власти [7]. Уже к 2010 г. опыт Великобритании получил популярность среди других стран ОЭСР.

Таким образом, в настоящее время «регуляторная гильотина» рассматривается законодателем как реальный инструмент для постепенного и основательного пересмотра действующих нормативных актов в целях их последующей отмены, если будет выяснено, что отдельные акты негативным образом влияют на предпринимательскую сферу. Совершенствование регуляторной среды позволит уже в ближайшей перспективе выработать четкие, действенные и понятные требования для хозяйствующих субъектов, снизить административные барьеры и нивелировать отрицательные последствия, связанные с существующими правовыми рисками в сфере бизнеса. К настоящему времени назрела необходимость актуализации требований к предпринимательскому сектору, которые будут базироваться на риск-ориентированном подходе.  Данный подход в механизме осуществления контрольных мероприятий применяется в различных сферах, в числе которых и безопасность дорожного движения, и пожарная безопасность, и антимонопольное законодательство. Впервые риск-ориентированный подход был использован на практике компетентными органами США, несколько позже – органами Великобритании и стран ОЭСР. В России сегодня риск-ориентированный подход также положительно оценивается законодателем. Тем не менее, действующий Федеральный закон № 294-ФЗ не обязывает контрольно-надзорные органы применять риск-ориентированный подход, а лишь предусматривает такую возможность, в связи с чем на практике возникают различные противоречия и спорные ситуации с участием субъектов хозяйственной деятельности.

Также отметим, что при осуществлении государственного контроля (надзора) использование риск-ориентированного подхода является принципиально новым механизмом, эффективным методом организации контрольной деятельности, благодаря которому видоизменились цели и задачи контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов власти. Предполагается, что применение на практике риск-ориентированного подхода позволит оптимизировать материальные и трудовые ресурсы при проведении контрольных мероприятий, в том числе путем повышения их эффективности и результативности, а также сократить издержки хозяйствующих субъектов. Проанализировав правовые основы применения риск-ориентированного подхода в механизме государственного контроля (надзора), позволим себе утверждать, что с помощью данного подхода можно достичь баланса между частными интересами представителей экономического сектора и инструментами государственного регулирования.