ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Аннотация. Настоящее исследование посвящено вопросам правового регулирования компетенции органов государственного и местного самоуправления, которое является ключевым элементом эффективного управления на различных уровнях государственной власти. Проанализировав современное состояние нормативно-правовой базы, удалось выявить проблемные аспекты в осуществлении конкретных компетенций, определяющих полномочия различных органов власти. Ставятся вопросы о необходимости четкого закрепления компетенций органов местного самоуправления с целью оптимальной организации деятельности всего государственного аппарата. Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой анализ и общенаучные методы познания.

Ключевые слова: компетенции, развитие компетенций, эффективное управление, регулирование, органы местного самоуправления, государственная власть, законодательство.

В современных государствах система публичной власти функционирует на принципе разделения властей, в том числе и на разграничении полномочий между различными уровнями управления. Если рассматривать на примере Российской Федерации, то основополагающим элементом, который определяет эффективность, легитимность и стабильность этой системы, является четкое правовое регулирование компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. Безусловно, качество управленческих процессов зависит от того, насколько точно определены сферы ведения и круг полномочий, реализации правовых средств и методов, отражающиеся, в свою очередь, на уровне социально-экономического развития территорий и, в конечном итоге, на доверии граждан к власти.

Для начала необходимо определить содержание ключевого понятия, прежде чем углубляться в анализ правового регулирования. В юриспруденции термин «компетенция» (от лат. competentia – принадлежность по праву) обозначает совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, определяющих его место и роль в системе управления, а также границы его деятельности. Источниками правового регулирования компетенции в Российской Федерации являются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты. Иерархия этих источников обеспечивает системность и единообразие в подходе к определению компетенции. После принятия в 2020 году поправки в Конституцию Российской Федерации органы государственной власти и местного самоуправления образуют единую систему публичной власти [1]. Потребовалось также внесение изменений в действующее законодательство, которое регулирует деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Основополагающие нормы закреплены в главе 3 Конституции РФ «Федеративное устройство». Статья 71 Конституции РФ устанавливает предметы исключительного ведения Российской Федерации [1]. К ним относятся вопросы общенационального ведения, требующие единообразного подхода в масштабах всей страны, особенно в таких сферах, как оборона и безопасность, внешняя политика и федеральный бюджет, и др. Стоит отметить, что реализация этих полномочий обеспечивается федеральными органами государственной власти (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды). Нормативные правовые акты, издаваемые по вопросам исключительного ведения РФ, имеют прямое действие на всей территории страны.

Статья 72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это более обширная группа вопросов, где федеральные органы устанавливают общие принципы и основы регулирования, а субъекты РФ – издают собственные законы и иные нормативные правовые акты, развивающие и конкретизирующие федеральное законодательство [1]. В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ по вопросам совместного ведения, действует федеральный закон. На практике регламентированное заключение договоров уступило место законодательному разграничению, касаемо предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии со статьей 73 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти [1]. Таким образом, регионы вправе самостоятельно решать вопросы, которые не отнесены к ведению Федерации или к совместному ведению. К их компетенции относятся, например, формирование собственного бюджета, установление региональных налогов и сборов (в рамках федерального законодательства), организация работы региональных органов исполнительной власти. Правовое регулирование компетенции региональных органов осуществляется через конституции (уставы) субъектов РФ, региональные законы и подзаконные акты. Эти акты детализируют и уточняют полномочия региональных органов в соответствии с федеральным законодательством и спецификой конкретного субъекта.

Местное самоуправление в Российской Федерации представлено в виде самостоятельной формы осуществления народом своей власти и не входит в систему органов государственной власти, однако его компетенция строго регулируется законодательством, закрепляя основы правового статуса в главе 8 Конституции РФ (ст. 130-133) и основы регулирования в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131). ФЗ № 131 четко определяет перечень вопросов местного значения, относящихся исключительно к компетенции муниципальных образований. Вопросы местного значения решаются муниципалитетом самостоятельно за счет собственных бюджетных средств. Этот перечень дифференцируется в зависимости от типа муниципального образования: поселения, муниципальные районы, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы и внутригородские территории городов федерального значения. В рамках вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют право самостоятельно определять порядок и формы реализации своих полномочий, например, принятие муниципальных правовых актов, создание учреждений и другие действия по решению местных проблем [2]. Уставы муниципальных образований, принимаемые представительными органами местного самоуправления, являются основными правовыми актами, конкретизирующими компетенцию органов местного самоуправления на данной территории, их структуру, порядок формирования и взаимодействия.

16 декабря 2021 года в Государственную Думу Федерального Собрания РФ внесен проект Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», согласно которому изменению подлежит и территориальная организация местного самоуправления: на смену двухуровневой должна прийти одноуровневая, в основе устройства которой будет заложен принцип привязки к населению [3]. Согласно Пояснительной записке к проекту, также предусматривается уточнение компетенции органов местного самоуправления в целях приведения ее в соответствие с правовой природой местного самоуправления. В законопроекте названы полномочия главы муниципального образования, носящие в основном организационный характер. Вопросы местного значения, т.е. предметы ведения муниципальных образований, в проекте отсутствуют, а полномочия органов местного самоуправления сформулированы таким образом, что это не создает полной картины компетенционного содержания деятельности одного из уровней единой системы публичной власти. Таким образом, законопроект, с одной стороны, нацелен на благо граждан при объединении частей в единое целое, а с другой - компетенция органов местного самоуправления оказывается не определена законодательно.

Устойчивую преграду для эффективного функционирования системы государственного и местного самоуправления представляет проблема разграничения полномочий, затрагивая не только юридическую часть, но и практическую возможность органов оперативно выполнять поставленные задачи [6]. Среди ключевых проблем можно выделить несколько взаимосвязанных уровней. Так, в рамках правовой системы нередко встречаются размытые или перекрывающиеся границы между тем, что относится к компетенции центральных органов, региональных и местных структур. Вторая группа проблем связана с юридическими коллизиями и неясностями в нормах. Часто нормативные акты формулируют полномочия фрагментарно, без единого подхода к распределению функций, что приводит к пробелам, противоречиям и неустойчивости актов на практике. В третью очередь входят институциональные и административные сложности, такие как: дублирование функций между разными уровнями власти и конкуренция за полномочия, а также отсутствие эффективной координации и механизмов разрешения конфликтов. Четвертая категория связана с отсутствием адекватного ресурса, бюджетной зависимостью, что привод к тому, что формальные полномочия сужают свои компетенции вкупе с мотивацией органов к качественному управлению. В результате формируется динамическая ситуация, когда теоретическое разграничение не всегда соответствует реальной практике, а конфигурации полномочий остаются нестабильными и подвержены регулярному пересмотру. Эти проблемы усиливаются реформами и изменениями в институтах, которые требуют не только пересмотра норм, но и перестройки процессов взаимодействия между уровнями власти.

Несмотря на достаточно развитую законодательную базу, правовое регулирование компетенции органов государственной власти и местного самоуправления сталкивается с рядом системных проблем, которые часто становятся предметом научных дискуссий. Разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления нередко сопряжено с рядом многоаспектных проблем. Во-первых, динамичное социально-экономическое развитие часто провоцирует стихийную эволюцию функций, при которой законотворцы не всегда успевают оперативно адаптировать и закрепить новые задачи в едином правовом механизме. Во-вторых, институциональные ограничения, связанные с формальной структурой и предписанными полномочиями, не всегда соответствуют реальному распределению власти и ответственности в условиях муниципального управления. Неизбежные конфликты интересов и конкуренция за сферы влияния могут приводить к задержкам и снижению эффективности административных процедур, а дублирование функций создаёт нереформируемые участки управления, вызывая избыточные административные издержки, приводя к снижению общей экономической эффективности системы. Практика межведомственного взаимодействия зачастую подвержена влиянию политических и бюрократических факторов, что обуславливает непредсказуемость принимаемых решений и подрывает доверие к институтам [5].

Для системного устранения этих проблем требуется комплексный подход, охватывающий ряд стратегических направлений. Для начала необходимо целенаправленно закрепить «карту полномочий» через консолидированный закон или иной нормативно-правовой акт, который бы систематизировал и четко разграничивал функции и ответственность между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Не стоит забывать про важность развития институциональных механизмов координации, включая межведомственные комиссии, договоры о взаимодействии и регламентацию совместных программ с ясными процедурами разрешения возникающих конфликтов. На фоне всеобщего экономического развития требуется выравнивание финансовых стимулов и обеспечение адекватной ресурсной базы посредством адаптации бюджетного процесса, целевых трансфертов и мониторинга исполнения полномочий на основе измеряемых результатов [4]. Обратим внимание на унификацию терминологии и методик оценки исполнения полномочий, которые в совокупности позволят минимизировать риски правовых неясностей и усилить предсказуемость административной практики. В свою очередь, усиление судебной и административной защиты предполагает разработку прозрачных механизмов обжалования решений, ускорение судебной проверки и формирование прецедентов, способствующих устойчивой практике разграничения полномочий, а для граждан - общественный контроль, свободный доступ к информации и понятные процедуры публичных обсуждений. Совокупность этих мер позволит перейти к эффективному и результативному исполнению полномочий в реальной управленческой практике.

Предложенные направления развития правового регулирования компетенций органов государственного и местного самоуправления создают основу для дальнейших инновационных подходов в регулировании полномочий органов власти, формируя основу для системных преобразований в сфере правового обеспечения компетенций и ответственности государственных и муниципальных структур. Грамотное правовое регулирование компетенции органов государственного и местного самоуправления способствует повышению уровня предсказуемости, ответственности и эффективности управления. От точности и непротиворечивости норм, определяющих сферы ведения и полномочия, зависит не только юридическая безупречность, но и практическая результативность деятельности государственных и муниципальных структур. Только при этих условиях возможно построение по-настоящему эффективной, ответственной и ориентированной на граждан системы государственного и муниципального управления, способной отвечать на вызовы современности и обеспечивать устойчивое развитие страны.