Особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО

Аннотация. Статья посвящена анализу взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, выявлению проблем в данной сфере и формированию рекомендаций для оптимизации деятельности органов власти. Обосновывается мнение о том, что органы местного самоуправления ЗАТО относятся к категории местных органов власти, не входят в систему органов государственной власти и их правовой статус носит муниципальный характер. При этом помимо решения вопросов местного значения они осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия.

Abstract. The article is devoted to the analysis of the interaction of public authorities and local governments in closed administrative-territorial entities, the identification of problem in the area and  the formation of recommendations to optimize the activities of authorities. The author substantiates the opinion that the bodies of local self-government BELONG to the category of local authorities, are not included in the system of public authorities and their legal status is of a municipal nature. In addition to the solution of issues of local significance they carry out the transferred separate state powers.

Ключевые слова: муниципальное право, местное самоуправление, закрытые административно-территориальные единицы, особый режим, ограничение права и свобод граждан.

Keywords: municipal law, local self-government, closed administrative-territorial units, special regime, restriction of the rights and freedoms of citizens.

Местное самоуправление в Российской Федерации находится на стадии становления, поэтому рассмотрение и анализ различных муниципальных образований с отличным друг от друга устройством, а также функционированием местного самоуправления является актуальным. «Хотя статья 12 Конституции устанавливает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти» [5], правовое регулирование его функционирования, особенно в ЗАТО, сопряжено действием правовых актов управления государственных органов исполнительной власти.

Органы местного самоуправления в ЗАТО – исторически сложившаяся и традиционная организационно-правовая форма народовластия. Представительные и исполнительные органы власти, образованные жителями ЗАТО, действуют в соответствии с федеральным, региональным и местным законодательством, самостоятельны в пределах своих властных полномочий и располагают необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для решения социально-экономических, политических, культурных задач местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления в ЗАТО осуществляют государственные функции, передаваемые им органами государственной власти [1].

ЗАТО получили свое развитие и распространение в СССР, названия городов периодически менялись, увидеть на картах их было невозможно. На данный момент, решение о создании, реорганизации находится в исключительной компетенции Президента РФ, он принимает решение на основании предложения Правительства РФ, согласовывая с субъектом, на территории которого оно образовывается. Также федеральные органы государственной власти определяют полномочия органов власти субъекта в отношении ЗАТО.

Главной целью создания ЗАТО является обеспечение безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, что крайне важно для обороны страны и безопасности государства в целом. По своей специализации ЗАТО делятся на такие типы, как атомные города, военно-морские базы, поселения при ракетных частях и полигонах, ЗАТО химического профиля, поселки, поддерживающие военную связь, центр разработки лазерного оружия [3]. Как правило, ЗАТО размещаются либо недалеко от границы государства, выступая в данном случае щитом, либо в глубинах страны, там, где противнику будет тяжело обнаружить стратегически важный объект и где объект будет защищен от внезапного нападения.

В случае упразднения ЗАТО совместно органы государственной власти и органы местного самоуправления определяют этапы и сроки снятия особого режима безопасного функционирования объектов. Данные образования необходимы для обеспечения безопасности государства, в них располагаются военные, энергетические, космические объекты, действия, местоположение, которых государству необходимо держать в тайне от иностранных государств.

В такие объекты могут входить организации, которые осуществляют разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов. Для них устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны [4].

Это значит, что государственными органами вводятся: некоторые ограничения для граждан, дополнительная ответственность для органов местного самоуправления и другие особенности регулирования. Следовательно, в рамках данных образований местное самоуправление осуществляется особым образом.

Анализируя закон, регламентирующий деятельность ЗАТО, становится заметен ряд особенностей.

Во-первых, следует отметить, что компетенция органов местного самоуправления в ЗАТО значительно расширена. Они реализуют свои полномочия в соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и согласно Закону «О закрытом административно-территориальном образовании». В их обязанности и компетенцию входит:

1) обеспечение безопасности граждан при чрезвычайных ситуациях. Данная мера является необходимой, поскольку в ЗАТО существует повышенная опасность наступления чрезвычайных ситуаций ввиду нахождения специальных объектов на их территории. Надо отметить, что в иных субъектах РФ безопасность при чрезвычайных ситуациях обеспечивают только государственные органы;

2) участие совместно с руководителями организаций или объектов и органами Федеральной службы безопасности в определении пропускного режима, то есть в совокупности правил по въезду и выезду граждан;

3) осуществление контроля за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий.

Контроль также необходим ввиду нахождения на территории особых объектов, которые могут быть опасны для окружающей среды и для граждан, проживающих на данной территории.

4) участвуют в проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения ЗАТО от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;

5) являются заказчиком на строительство и ремонт жилья, иных объектов социальной инфраструктуры, также с участием юридических лиц, расположенных на его территории. Во-вторых, в ЗАТО существуют ограничения прав и свобод граждан, связанные прежде всего со въездом на данную территорию [2].

Но данные ограничения основаны на общепризнанных принципах ограничения прав и свобод человека и гражданина: ограничены федеральным законом, в целях защиты основ конституционного строя, в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В-третьих, ЗАТО, хоть и является формой муниципального образования, ряд его вопросов находится в ведении федеральных органов государственной власти, которые: определяют полномочия органов государственной власти субъекта РФ в отношении ЗАТО; устанавливают административную подчиненность, разграничивают границы и земли, которые отводятся объектам; выдают разрешение на строительство на участках, занятых объектами; обеспечивают особый режим функционирования данных образований.

В-четвертых, в ЗАТО существует особый режим функционирования организаций и объектов, установленный с целью обеспечения государственной тайны и секретности, который включает в себя: ограничения на въезд граждан, постоянное проживание, также могут быть установлены основания для отказа во въезде; ограничения на полет летательных аппаратов и средств в рамках его территории; ограничение на хозяйственную деятельность, предпринимательскую деятельность, ограничения права собственности (владения, пользования, распоряжения) земельными участками, недвижимостью; ограничения на деятельность в границах данной территории юридических лиц, учредителями которых являются иностранные граждане и лица без гражданства, а также иностранных неправительственных организаций. Также могут устанавливаться запретные зоны в пределах ЗАТО.

В-пятых, глава местной администрации не избирается населением, а назначается на должность по контракту, который заключается по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется уставом ЗАТО. Досрочно полномочия главы местной администрации прекращаются в случаях:

1) предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2) преобразования или упразднения ЗАТО [5].

Таким образом, можно сделать вывод, что несмотря на существование Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» он не обладает исключительностью и допускает иные варианты функционирования муниципального образования.

Федеральный закон устанавливает лишь общие положения, в соответствии с которыми действуют муниципальные образования, не обладающие каким-либо специальным статусом. При наличии такого статуса у субъекта Закон РФ (даже не федеральный), закрепляющий этот специальный статус способен на законных основаниях изменять некоторые положения Федерального Закона.

На первый взгляд может показаться, что это противоречит правилу иерархии правовых актов по юридической силе, однако данный случай является исключением и осуществляется в целях нормального функционирования государства, его обороны и сохранения государственной тайны.