К вопросу о качестве нормативных правовых актов

Проблема качества принимаемых нормативных правовых актов не перестает привлекать внимание, как теоретиков, так и практиков. Разработка качественной законодательной базы является залогом соблюдения гарантированных Конституцией прав и законных интересов граждан, успешности проводимых реформ, осуществления государственной политики во всех значимых для общества сферах жизнедеятельности.

К сожалению, как свидетельствуют реалии, данная сфера оставляет на сегодняшний день желать лучшего. В судебной практике не мало примеров признания нормативных правовых актов  или отдельных их положений не соответствующих Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2018 N 32-П), вступающих в противоречие с нормами законодательных актов имеющих большую силу (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13.03.2019 N 2-АПА19-1), либо просто не отвечающих требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, их юридико-технической конструкции (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14.02.2018 N 77-АПГ17-6).

Национальная система законодательства изобилует множеством правовых актов, положения которых не редко противоречат друг другу, содержат «мертвые нормы», оценочные понятия, нечеткие формулировки, позволяющие правоприменителю широко трактовать законодательные установки. Сложилась практика дублирования одних и тех же положений в различных нормативных правовых актах федерального уровня, перенесения их в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а затем и в ведомственные документы. Это приводит к необоснованному увеличению общих положений, при отсутствии конкретизации, учета особенностей отношений, складывающихся в конкретной сфере правового регулирования общественных отношений.

Чрезмерно большое количество нормативных правовых актов в системе Российского законодательства не является показателем совершенства правовой системы, а наоборот, на наш взгляд, способствует снижению качества законодательства, осложняет процесс поиска необходимой нормы закона для урегулирования конкретных отношений, особенно, если эти отношения урегулированы различными отраслями законодательства одновременно.

В Постановлении ГД ФС РФ от 01.11.1996 г. N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» нормативный правовой акт обозначен как официально принятый/изданный в определенной форме правотворческим органом в рамках предоставленной компетенции, облеченный в письменную форму документ, влекущий установление, изменение или отмену норм права [3].

Следуя правовой позиции ППВС РФ от 25.12.2018 N 50 нормативный правовой акт характеризуется такими признаками как: издание его управомоченным субъектом в соответствии с законодательно определенным порядком, присутствие в акте определенных норм права, адресованных неопределенному кругу лиц, для которых установленные правила поведения обязательны, неоднократный характер применения, направленность на урегулирование общественных отношений или на динамику существующих правоотношений[4].

Качество закона должно определяться его реальной исполнимостью, наличием соответствующего механизма применения законодательных положений в практике. Содержание нормативного правового акта должно отвечать потребностям общества адекватно уровню и современному состоянию общественного развития. «Если закон принят, то он должен «работать», воплощаться в правовом поведении граждан и правоприменительной практике. Если он даже в полной мере соответствует идеям права, но не реализуется, то качественным его считать нельзя» [2].

Совершенно обоснованно в этой связи отмечает Б.И. Пугинский: право - «не выстроенная в соответствии с некоторыми концепциями совокупность норм, не состояние, а движение, заключающееся в использовании юридического инструментария для решения стоящих перед людьми задач» [5, с.15].

Нормативно-правовые акты должны следовать правилам юридической техники и отвечать таким критериям как:

1) ясность, четкость, простота, доступность для восприятия языка правовых актов;

2) сочетание лаконичности с полнотой, конкретности с абстрактностью выражения соответствующих правовых актов;

3) взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство, логическая последовательность изложения правового материала.

На наш взгляд, следует расширить данные критерии, дополнив их следующими позициями:

• Отсутствие коллизионных норм;
• Минимизация бланкетных норм;
• Исключение неоднозначных формулировок;
• Реальность исполнения (наличии механизма);
• Безальтернативность санкций в нормах, устанавливающих ответственность за коррупционные правонарушения.

Соблюдение элементарных начал юридической техники значительно снижает возможность включения в нормативно-правовые акты коррупциогенных норм.

Требования, предъявляемые к юридической технике подготавливаемых документов, признаки конкретных нормативно-правовых актов заложены в государственных стандартах, нормативно-правовых актах и документах методического характера. Так, например, Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (письмо Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490) содержат единообразные правила формирования структуры законопроекта, порядок употребления ссылок, указания официальных источников опубликования, внесения изменений в законодательные акты, подготовки перечня законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу и т.д. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов", Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов" (принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 3 марта 2003 г. N 65-ст) и другие.

Основным принципом при совершенствовании нормативно-правовой базы должен стать принцип «лучше меньше, да лучше». Закон должен быть написан так, чтобы его не столько можно было понять, сколько нельзя было не понять, механизм его реализации продуман до мелочей, а ответственность за невыполнение его требований реальной, адекватной его значимости и не оставляющей альтернатив при назначении санкций лицам, грубо попирающим интересы гражданина, общества, государства[6, с. 141].

Одним из мер повышения качества нормативных актов, на наш взгляд может послужить установление ответственности за некачественно разработанный правовой документ. Как нам представляется, весьма аргументированным является предложение Гридякина Д.А. о распространении принципа «авторства документов» на все сферы государственного управления. Узаконивание обязательности такого принципа, по мнению Гридякина, имеет несколько позитивных моментов: во-первых, если всем известны инициаторы того или иного законопроекта, то этот факт налагает повышенную ответственность на разработчиков; во-вторых, внедрение данной практики позволит определить, кто в структуре того или иного органа власти действительно работает, а кто незаслуженно занимает место[1, с. 24].

Мерами ответственности, в данном случае, могут послужить имущественные санкции.