Проблемы привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Рассматриваются основы дисциплинарной ответственности, проблемы применения мер дисциплинарной ответственности, а также проблемы контроля и оценки деятельности государственных служащих, как факторов, обусловливающих более эффективное применение мер дисциплинарной ответственности.

Abstract. The article deals with the problems of bringing civil servants to disciplinary responsibility. The article deals with the basics of disciplinary responsibility, the problems of applying disciplinary measures, as well as the problems of monitoring and evaluation of the activities of public servants as factors contributing to a more effective application of disciplinary measures.

Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, государственные служащие, контроль и оценка деятельности, дисциплинарные взыскания.

Keywords: disciplinary responsibility, civil servants, control and evaluation of activities, disciplinary sanctions.

Государственные служащие несут ответственность за ненадлежащее исполнение либо неисполнение своих прямых должностных обязанностей. При этом ответственность может быть нескольких видов: материальная, дисциплинарная, административная и уголовная.

Служебная дисциплина, являясь наиболее значимым фактором в деятельности государственного служащего, обусловливает за ее несоблюдение, то есть за совершение в данном случае должностного проступка, применением мер дисциплинарной ответственности, которые выражаются в дисциплинарных взысканиях [6].

Говоря о применении взысканий, необходимо сказать, что они применяются только теми должностными лицами, которые являются непосредственными работодателями (представителями нанимателя) служащих. В соответствии со ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004  г.  № 79-ФЗ [2], к гражданскому служащему могут быть применены при совершении дисциплинарного проступка взыскания в виде замечания, выговора, предупреждения о неполном должностном соответствии, освобождения от занимаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы на основании ряда нарушений, указанных в ст. 37 Закона № 79-ФЗ.

Приведенный законом перечень взысканий, применяемый к лицам, совершившим дисциплинарный проступок, является полным и исчерпывающим, то есть не подлежит расширительному толкованию, и применение других мер к государственным служащим недопустимо. Кроме того, необходимо отметить, что в случае с дисциплинарным взысканием действуют юридические правила назначения наказания – за одно преступление (нарушение) – один раз.

Применяя меры дисциплинарного взыскания, работодателю следует руководствоваться рядом факторов, указанных в ст. 59.3 Федерального закона о государственной гражданской службе, учитывая их при назначении того ли иного дисциплинарного наказания (взыскания). К таким факторам можно отнести характер проступка, соблюдение служащим ограничений, связанных с правовым статусом, а также требований, определенных в области противодействия коррупции, урегулирования конфликтных ситуаций и предыдущие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Тем не менее, несмотря на указания, приведенные в федеральном законодательстве, из практики прокурорского надзора за деятельностью государственных служащих следует, что возникают проблемы, в частности, при увольнении служащих в связи с утратой доверия в ситуации, когда служащий не принял соответствующие меры по урегулированию конфликта [10, с. 48].

Так, например, статьей 59.1 и статьей 59.2 №  79-ФЗ  вводятся следующие понятия: 1) за несоблюдение гражданскими служащими требований об урегулировании либо о предотвращении конфликта интересов, 2) за непринятие гражданскими служащими мер по урегулированию либо предотвращению конфликта интересов. Причем не поясняется, чем различаются такие правовые понятия, которые, как мы считаем, должны быть унифицированы.

В соответствии с 59.1 статьей Федерального закона № 79-ФЗ за несоблюдение гражданским служащим требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, гражданский служащий может быть подвергнут одному из таких взысканий, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии.

В 1 пункте 1 части 59.2 статьи Федерального закона № 79-ФЗ предусмотрено увольнение гражданского служащего в связи с утратой доверия в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является.

Анализ положений, регламентирующих дисциплинарную ответственность, и анализ норм № 79 - ФЗ  показывает нам, что гражданские служащие несут ответственность за совершенные ими дисциплинарные проступки, в силу этого таким уточнением в статье 59.2 № 79-ФЗ, как ответственность работника государственной службы в ситуации, если он выступает стороной конфликта интересов, не вносится ясность, чем различаются рассматриваемые понятия.

В соответствии со статьей 57 № 79-ФЗ гражданские служащие несут ответственность за совершенные ими дисциплинарные проступки. Если этот работник стороной конфликта не является, то тогда и дисциплинарная ответственность будет невозможной.

Таким образом, следует однозначно определить понятие участия служащего в конфликте, стороной которого он является, и, в первую очередь, посредством установления рассмотренного основания как несоблюдения требований к урегулированию конфликта интересов, стороной которого является служащий. При этом Кодекс этики и служебного поведения, который разрабатывается каждой структурой самостоятельно, на основании унифицированной формы [4], должен содержать эти требования.

Между тем, законодательство, какими бы поправками не совершенствовалось, в практическом использовании обнаруживается ряд пробелов и дефектов. Поэтому важным является, в первую очередь, повышение практической эффективности законов и, вместе с тем, правовой культуры служащих.

На сегодняшний день по поводу роли дисциплинарной ответственности в обеспечении законности на государственной службе сформировались противоположные позиции, одна из которых отдает преимущество административной ответственности. Следует обратить внимание на то, что в рамках указанных позиций создается конкуренция дисциплинарных и административных норм ответственности при совершении одного и того же деяния. Это связано с тем, что большинство составов административных правонарушений, по которым могут быть привлечены государственные служащие, имеют своим основанием различные дисциплинарные проступки, которые также являются основанием для применения мер дисциплинарной ответственности к нарушителям [8].

Однако, ряд авторов придерживается мнения, что государственного служащего можно привлечь в данном случае к двум видам ответственности за одно деяние [7]. Эта позиция создает противоречия, как с утверждениями других исследователей, так и с действующим законодательством [9].

Так, ч.1 ст.50 Конституции РФ гласит, что никто не может быть осужден дважды за одно преступление. Это касается не только уголовной ответственности, но и дисциплинарной. Кроме того, нужно отметить и позиции Европейского суда по правам человека, который, в частности, в постановлении от 10 февраля 2009 г. по делу «Сергей Золотухин против Российской Федерации» [1] указал на признаки дублирующей ответственности, которые заключаются в существовании по одному и тому же факту нескольких процессуальных производств. Несмотря на то, что речь шла об уголовной и административной ответственности, эти выводы справедливы и для дисциплинарной ответственности.

Исходя из этого, в случаях, когда деяние государственного служащего представляет собой одновременно и административное правонарушение, и дисциплинарный проступок - на уровне законодательной стратегии необходимо определить, какой вид юридической ответственности будет в большей степени способствовать достижению ее целей. Безусловно, необходимо обращать внимание на указанные в статье 59.3 Закона «О государственной гражданской службе факторы, согласно совокупности которых следует определять общий характер проступка.

Кроме того, особое внимание обращает на себя необходимость контроля работы служащих. Контроль может быть выражен в виде надзорной деятельности общественных организаций соответствующего назначения. Это означает, что этим должен заниматься специально сформированный для контроль−надзорной деятельности орган (не подразделение). Это следует из того, что оценка деятельности служащих, с позиции института дисциплинарной ответственности, представляет собой анализ ряда показателей, объем которых значителен, поэтому целесообразно, чтобы этим занимался определенный круг уполномоченных лиц.

О создании такого органа было сказано еще в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009−2013 гг.)» [3].

В целом необходимо сказать, что нормативные документы содержат критерии оценки деятельности государственных служащих, но показатели не представляют систему, на основании которой может быть сделан вывод о той или иной степени эффективности деятельности и, в силу этого, могут применяться меры принуждения или поощрения.

Для того, чтобы качественно оценить эффективность государственно-служебной деятельности необходимо осуществлять постоянный мониторинг за исполнением государственными служащими предписаний законодательства Российской Федерации. Говоря о контрольно-надзорной деятельности в рамках исполнения законодательства о государственной службе в Российской Федерации, необходимо отметить создание в генеральной прокуратуре подразделения, которое занимается этой деятельностью в отношении контроля государственных служащих. Данным подразделением в 2011 году была проведена проверка, в ходе которой было выявлено более 40 тыс. нарушений, в том числе наличие незадекларированных доходов, непредоставление информации об обязательствах и других сведений, которые должны быть предоставлены согласно действующему законодательству. При этом обращают на себя внимание следующие цифры: из всей массы нарушителей закона привлечены к дисциплинарной ответственности только порядка 15% должностных лиц государственных органов. В данном случае под этими процентами понимается, что порядка 85% служащих избежали, как минимум, дисциплинарной ответственности.

Тем не менее, контрольно - надзорная деятельность, которая осуществляется подразделением, не охватывает всего объема работы государственного служащего, не обращается внимание на количественные и качественные показатели деятельности. Кроме того, единичные проверки не могут дать того эффекта, который от них ожидается, то есть снижение уровня нарушений. Поэтому важно не только создать соответствующий орган, но и построить систему контрольно - надзорного функционирования.

Также критериями от которых зависит эффективность работы государственной службы являются самооценка государственных служащих своей деятельности и оценивание потребителями оказываемых государственной службой услуг. При проведении опроса [5] было выявлено что только 14% служащих считают, что служат на благо общества и государства, остальные – на свои ведомства. Влияние неблагоприятных факторов на социальную защищенность – обеспокоенность конфликтами с руководством отметило 36% опрошенных, неопределенность обязанностей и прав отметило 41% и неудовлетворенность оплатой труда отмечена 91% опрошенных. 

Большинством респондентов были выделены следующие наиболее острые проблемы: нестабильность в правовой базе государственной службы; низкий уровень дисциплины; дублирование работы между и внутри ведомств. Показатели применения дисциплинарных взысканий, административных наказаний и иных санкций, не были выделены.

Конечно, большинство служащих добросовестно трудятся, но при этом важным является выявление причин малоэффективного воздействия правовых средств и установление фактов достижения тех целей, которые преследуются применяемыми наказаниями. Необходимо выявить и причины, способствующие лицам, которые при сомнительной репутации и злоупотреблении властью преуспевают в карьерном росте.

Таким образом, решение ряда законодательных проблем применения к государственные служащим мер дисциплинарной ответственности и особенно обеспечение эффективности института дисциплинарной, ответственности – довольно сложная задача, как в финансовом, так и в ментальном плане. Изменив саму идеологию ответственности государственных служащих посредством культуры поведения и отношения к службе самих служащих, мы придем к тому, что потребуется новая система показателей их деятельности. Сквозь эту призму ответственное отношение к исполнению служебных обязанностей и поощрения личностных положительных качеств, оказывающих влияние на результаты деятельности, принесет более ощутимые результаты, чем простое ужесточение санкций за нарушения.