Особенности становления института лоббирования в России

Аннотация. В данной статье проводится исследование особенностей образования и функционирования групп интересов в России, анализ влияния лоббизма на развитие общества, а также оценивается целесообразность принятия специализированного закона, регулирующего отношения между заинтересованными группами лиц и органами государственной власти. 

Ключевые слова: группы интересов, лоббизм, государственная власть, правовое регулирование, крупный бизнес, коррупция, принципы лоббистской деятельности, институционализация.

Понятие «группы интересов» характеризуется системой сложных общественных образований. Их можно назвать добровольными объединениями, которые приспосабливаются или специально учреждаются людьми для обозначения и борьба за их властно-значимые интересы в отношениях с органами государственной власти и иными политическими институтами.

Различные группы интересов имеют весомый набор ресурсов для эффективного давления на власть, донесения запросов и нужд населения до лиц и органов, которые принимают политические решения. Такое воздействие на публичные органы власти с целью реализации специфических интересов носит название «лоббизм» (от «lobby» - место, в котором представители заинтересованных групп доносили собственную позицию до членов парламента по поводу принятия того или иного решения).

Для исследования специфических особенностей лоббирования в органах законодательной власти Российской Федерации, следует  провести анализ каждого из этапов становления групп интересов, который позволит раскрыть отличительные черты образования данных групп, их функционирования и роль в механизме взаимодействия гражданского общества и государства.

Первый этап (1991 - 2000 гг.) связан с избранием Б.Н. Ельцина на пост президента и с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года, которое положило начало обновлению всего российского законодательства. Реальная политическая власть в стране находилась в руках ельцинской «семьи» - неформальная, антиконституционная политическая группа, которая отстаивала интересы крупного бизнеса. В условиях раздела государственной собственности и практически отсутствия контроля за данным процессом в России стал распространяться лоббизм – основной инструмент при принятии решений [3].

Второй этап (2000 – 2007 гг.) относится к годам правления второго президента РФ – В.В. Путина, который поставил перед собой несколько задач: четко выстроить структуру государственных органов власти согласно принципу «равноудаленности олигархов от власти», устранить связи влияния «семьи» Б.Н. Ельцина и установить «вертикаль власти». Верхушку власти никак не устраивала та сложившаяся ситуация, при которой возможность оказывать давление на принятие тех или иных экономических вопросов могли лишь некоторые бизнесмены; «власть была беспомощна перед коррупцией, перед специалистами по отмыванию денег в оффшорных зонах» [4].

После двух неудачных попыток создания закона о лоббизме («О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» 1996 г.; «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» 1997 г.) был предпринят еще один шаг к его регулированию. Однако и последний законопроект, разработанный в 2003 г. Б.Б. Надеждиным, И.М. Хакамадой, Б.Е. Немцовым, охарактеризовался как «самая провальная лоббистская кампания за последние 20 лет»  [2]. Основные причины отказа от данных законопроектов содержатся в их многочисленных противоречиях с иными нормативными правовыми актами, несоответствие сложившимся российским условиям, а также проработка некоторых разделов не в полной мере.

Третий этап (2007 г. – по настоящее время) – доминирование крупных бизнес – структур; активное развитие официальных институтов представительства заинтересованных групп – ассоциации предпринимателей (Опора России, РСПП, ТПП, Деловая Россия). Крупный бизнес занимает лидирующие места в экономической сфере государства, направляя своих представителей в органы законодательной и исполнительной властей и внедряя «встроенные» группы воздействия для лоббирования собственных интересов.

На VII съезде партии «Справедливая Россия» в 2013 г. руководством был поднят вопрос легализации и институционализации лоббистской деятельности в России. Так, по словам Н.В. Левичева – члена президиума центрального совета партии, государству необходима «цивилизованная правовая система продвижения различных интересов на уровень законодательной и исполнительной власти» [2].

Теневой характер общения между чиновниками и бизнесменами вызывает у общества зачастую негативное отношение к лоббизму в целом, рассматривая его на одном ряду с коррупцией. Для преодоления сложившейся ситуации требуется, чтобы российскую политическую элиту и экспертное сообщество объединила единая идея - поэтапное становление института лоббирования. Чтобы реализовать задуманную идею, необходимо начать действовать согласно принципам упорядочения лоббистской деятельности, о которых свидетельствуют модели правового регулирования лоббизма в зарубежной практике. К ним следует отнести: обязательная и добровольная регистрация лоббистов, учреждение экспертно-совещательных структур и формирование институтов социального партнерства.

В полной мере принцип обязательной регистрации лоббистов реализован в США, где с 1995 г. действует специальный закон (Lobbying Disclosure Act). Его цель состоит в следующем: законно обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для того, чтобы влиять на деятельность должностных лиц федерального правительства, дав при этом американскому обществу возможность осуществлять его конституционное право обращаться к своим властным структурам с петициями об исправлении несправедливости, свободно выражать свое мнение.

Добровольная регистрация лоббистов характерна для надгосударственных институтов Евросоюза. Активизация лоббизма в Европейском Союзе проявляется в распространении практики создания в Европарламенте рабочих групп по отдельным вопросам внутри политических партий или нескольких идеологически близких политических групп разных партий. Для практики лоббирования в Европейском Союзе в настоящее время характерно то, что в Брюсселе и Страсбурге, где расположены главные органы (Европарламент, Комиссия Европейских сообществ, Совет министров и т.д.), действует значительное количество специализированных консультационных фирм и кабинетов, стремящихся оказывать давление на органы Европейского Союза.

Во Франции лоббисты включаются в экспертно-совещательные структуры при органах власти, где могут отстаивать интересы своих нанимателей. Вместе с этим, несмотря на запрет лоббистской деятельности, Конституцией Франции предусмотрен Социально – экономический Совет, который состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, данный Совет играет роль своеобразного «лоббистского парламента».

Таким образом, за рубежом фактически сложились де модели регулирования лоббизма – англосаксонская (США, Канада) с обязательной государственной регистрацией лоббистских организаций, с четким закреплением прав и обязанностей, ответственности лоббистов; и континентальная (Франция, Германия), в соответствии с которой заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, легально работая в специально созданных совещательных советов [1].

Однако в нашей стране уже реализуются такие принципы институционализации лоббизма, как создание экспертно-совещательных структур с привлечением лоббистов (советы при Президенте РФ, Общественная палата РФ, временные экспертные совещания) и формирование институтов социального партнерства. Второй принцип успешно реализуется в российской практике взаимодействия государства, бизнеса и профессиональных союзов.

Проблемой институционализации лоббизма в нашей стране сегодня является не только отсутствие специализированного закона, но и наличие социальных, экономических и политических условий становления корпоративистской системы, в которой нет истинной конкуренции субъектов, а власть оказывает благие намерения к различным заинтересованным группам, наделяя их определенными преференциями. Решение данной проблемы немыслимо без полной реорганизации политической системы, а процесс постепенного формирования цивилизованного лоббирования требует мер, которые покажут результаты уже в краткосрочной перспективе[5].

Следует также учесть, что чрезмерная бюрократизация такого явления может только навредить совершенствованию института лоббирования, а не слишком пристальное регулирование лоббистской деятельности, наоборот, окончательно приведет к теневому или коррумпированному лоббизму в федеральных органах государственной власти Российской Федерации. Предметом правового регулирования рассматриваемого законопроекта должен быть порядок создания лоббистских структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Появление Федерального закона о регулировании лоббизма послужит основой для широкого распространения подобного законодательства на региональном и местном уровне.

Следует реализовать следующие меры:

·ориентировать законодательство на гибкий подход к закреплению реестра прав и обязанностей лоббистов, чрезмерно не препятствующий различным деловым кругам и организациям осуществлять связь с органами публичной власти;

·осуществлять постоянный контроль за тем, насколько адекватно принятые в системе правила отражают постоянно изменяющиеся реалии лоббистской деятельности;

·следить, чтобы законы, составляющие основу системы регулирования, полностью соответствовали друг другу и провозглашенным в Конституции правам и свободам;

·добиваться того, чтобы санкции за нарушения законодательства о лоббизме соответствовали степени проступка;

·создать в Интернете свободный для широкой общественности ресурс, где можно будет ознакомиться с рейтингом открытости и реестром лоббистов;

·при помощи СМИ включить проблему лоббистской деятельности в информационную повестку.

Эти и многие другие средства необязательно предполагают создание специализированной законодательной базы: они могут быть реализованы совместными усилиями власти, экспертного общества, крупного бизнеса и СМИ. Ведь опыт борьбы свидетельствует о том, что требований закона недостаточно, необходима надежная система обратной связи между обществом и государством.

Тем не менее, вопрос о регулировании лоббистской деятельности необходимо решать как можно скорее, поскольку правовая регламентация данного общественного института создает еще одну гарантию для представителей различных слоев общества и представителей разных коммерческих структур участвовать в разработке органами власти государственной политики. В этом, как и в других случаях, не стоит чрезмерно надеяться только на один закон – его сила в системе законодательства, в обеспечении общественной и правовой атмосферы, в авторитете законодательного слова, самостоятельности гражданского общества.