Правовое обеспечение эффективности административно-правового регулирования предпринимательской деятельности

Аннотация. В статье рассматриваются отдельные вопросы правового обеспечения эффективности административно-правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности, связанные с проблемами аннулирования лицензии. Определяется ее правовая природа и необходимость закрепления единообразного порядка судопроизводства по делам об аннулировании лицензии.

Ключевые слова: предпринимательская деятельность, лицензирование, аннулирование лицензии, меры административного принуждения, судопроизводство.

Важным инструментом государственного регулирования предпринимательской деятельности является институт лицензирования. Главным актом в данной области является ФЗ РФ от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В соответствии с данным актом определенные виды деятельности на территории РФ могут осуществляться только на основании лицензии ‒ специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом.

Институт лицензирования служит административно-правовым средством предупреждения, выявления и пресечения нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем установленных требований законодательства.

В то же время государственное регулирование отдельного вида предпринимательской деятельности не может иметь каких-либо значимых результатов без системы государственного принуждения и государственного контроля.

В связи с чем, в сфере осуществления лицензирования отдельных видов деятельности важное значение приобретает такая принудительная мера как аннулирование лицензии, применяемая к субъектам предпринимательской деятельности, допускающие грубые нарушения установленных лицензионных требований.

Анализ законодательства, правовой литературы и правоприменительной практики показывает, что в настоящий момент правовая природа аннулирования лицензии в достаточной степени не изучена и законодательно четко не определена.

Относительно правовой природы аннулирования лицензии в правовой литературе можно высказываются различные мнения о том, что аннулирование лицензии может относиться как к мерам административного принуждения, так и выступать мерой административного наказания.

Так, Б.Ю. Джамирзе, пишет, аннулирование лицензии следует относить к мерам административного принуждения, поскольку оно отвечает следующим характерным признакам:

1) основания и порядок реализации аннулирования лицензии регламентирован нормами административного права и применяется преимущественно в административном порядке органами публичной власти;

2) в установленных законом случаях осуществляется в судебном порядке [12]

В п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ № 10 разъяснено, что аннулирование лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц [4].

Этим разъяснением руководствуются суды при анализе оснований для аннулирования лицензии на осуществление отдельных видов лицензируемой деятельности.

Например, Арбитражным судом Поволжского округа в Постановлении от 02.03.2017 № Ф06-17786/2017 отметил: «аннулирование лицензии является крайней мерой в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, применяемой судом только после того, как лицензиат уже был привлечен к административной ответственности, уже понес наказание, но все же не устранил допущенные им нарушения» [5].

В другом деле суд указал, что аннулирование лицензии выступает мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдения требований действующего законодательства [6].

Анализ судебной практики показывает, что в сфере аннулирования лицензии лицензию не аннулируют (не приостановят), если нарушение не доказано, требование предъявлено с нарушением, неуполномоченным органом или суд посчитает, что такая мера является чрезмерной.

Например, в требовании откажут, когда незначительно нарушен срок подачи декларации об объеме производства алкоголя или в ней отражены недостоверные сведения [7].

Либо лицензию аннулируют (приостановят), если суд посчитает, что такая мера соразмерна допущенному нарушению и обладатель лицензии не устранил его. Например, если лицензирующему органу не предоставлена возможность провести проверку соблюдения лицензионных требований [7], или при производстве алкогольной продукции обладатель лицензии неоднократно нарушил требования ГОСТа [9], а также иных случаях.

Закон о лицензировании отдельных видов деятельности предусматривает, что аннулирование лицензии осуществляется в судебном порядке по заявлению лицензирующего органа.

Соответствующая мера административного принуждения возможна только после привлечении юридического лица к административной ответственности, и неустранения им нарушений лицензионных требований.

Исследователи отмечают, что организации судебного судопроизводства по делам об аннулировании лицензии происходит конкуренция норм Арбитражного-процессуального кодекса и Кодекса об административном судопроизводстве.

Так, порядок судопроизводства по делам об аннулировании лицензии установлен Арбитражным-процессуальным кодексом, и подведомственен арбитражным судам ввиду экономического характера спора (ст. 29 АПК РФ [1]). В то же время дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, должны рассматриваться в рамках административного судопроизводства, урегулированного нормами Кодекса об административном судопроизводстве [2].

В тоже время Законом о лицензировании отдельных видов деятельности не охватываются случаи, при которых аннулирование лицензии у субъекта предпринимательской деятельности осуществляется в рамках лицензируемой деятельности, прямо не предусмотренных в законе.

В таком случае может применяться иной способ аннулирования лицензии наряду с судебным. На что было обращено внимание Верховного суда РФ в Определение Верховного Суда РФ от 30.01.2020 № 306-ЭС19-17580 по делу № А57-18110/2018. Суд указал, что Жилищным кодексом РФ также определен судебный порядок аннулирования лицензии [10].

Например, при аннулировании лицензии, связанной с деятельностью управляющих компаний, в силу предписаний Жилищного кодекса РФ осуществляется государственным органом жилищного надзора, на основании решения лицензионной комиссии. Решение об аннулировании рассматривается судом. В тоже время в административном порядке обладатель лицензии подлежит исключению из реестра лицензий субъекта РФ сведений о многоквартирных домах. Данная мера применяется органом государственного жилищного надзора. При исключении из реестра лицензий деятельность управляющей компании считается полностью прекращенной.

Административный порядок аннулирования лицензии предусмотрен и в отношении деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Решение принимает Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

В качестве оснований аннулирования лицензии могут выступать следующие обстоятельства: обладатель лицензии не представил декларации по розничной продаже алкоголя, несмотря на то, что это не единственный вид его деятельности, лицензирующему органу не предоставлена возможность провести проверку соблюдения лицензионных требований, осуществление поставки и закупки этилового спирта по цене ниже установленной цены и пр.

Соответствующие обстоятельства должны быть подтверждены. Подтверждающими документами являются вступившие в законную силу постановления или судебные акты по делам об административных правонарушениях, вынесенные в отношении лицензиата.

Эта правовая позиция нашла отражение в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 2 марта 2020 г. № Ф05-20938/2019 по делу № А41-39440/2019, в котором основанием для обращения управления по жилищному надзору с заявлением об аннулировании лицензии общества послужило отсутствие в реестре лицензий субъекта РФ сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат.

Суд установил, что у общества в управлении отсутствовали многоквартирные дома, то есть право на занятие лицензируемой деятельностью им не было реализовано.

По этой причине в реестре лицензий субъекта РФ отсутствовали сведения о многоквартирных домах, управление которыми осуществляет общество.

В этой связи суд пришел к выводу об отсутствии оснований для применения такой меры принудительного воздействия, как аннулирование лицензии.

Суд указал, что, «наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии» [11].

Кроме того, в решениях арбитражных судов отмечается, что, принимая решение об аннулировании лицензии или рассматривая вопрос о законности принятого административным органом решения, приостанавливающего действие лицензии или аннулирующего ее, необходимо не только опираться на нормы АПК РФ и иных нормативных актов, но и учитывать положения КоАП РФ, которыми регламентируются вопросы, связанные с порядком привлечения лица к административной ответственности в аспекте обеспечения гарантированной защиты прав этого лица.

Таким образом, анализ правовой литературы и судебной практики подтверждает, что в отношении аннулирования лицензии имеются противоречия в части определения ее правовой природы и несогласованности норм о судопроизводстве по делам об аннулировании лицензии.

В качестве возможного варианта совершенствования законодательства по указанным правовым неопределенностям можно рекомендовать, в целях единообразного порядка применения норм об аннулировании лицензии, урегулировать порядок аннулирования лицензии на уровне КАС РФ, ввиду того, что дела об аннулировании лицензии носят ярко выраженный публично-управленческий характер.

Возможен так же вариант установления аннулирования лицензии и иных мер, связанных с принудительным прекращением ее действия (например, в случаях исключения из реестра лицензий субъекта РФ сведений обо всех многоквартирных домах, в отношении которых лицензиат осуществляет деятельность по управлению), в качестве административного наказания, если лицо нарушает лицензионные требования.

Установление такого административного наказания потребует от законодателя одновременной корректировки материально-правовых норм, определяющих составы административных правонарушений в сфере лицензирования.

Вследствие этого представляется целесообразным дополнить ст. 14.1 КоАП РФ частью 5, устанавливающей административную ответственность за повторное осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в виде лишения специального права, предоставленного юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю.

Аннулирование лицензии должно влечь для юридического лица негативные последствия не только в виде прекращения лицензируемого вида деятельности, но и в виде невозможности повторного ее получения в течение определенного срока, что обеспечит эффективность данного наказания и достижение цели общей и частной превенции.