Концепция разделения властей Ш. Л. Монтескье

Актуальность исследования концепции разделения властей Ш. Л. Монтескье обусловлена не только ее многогранным содержанием, значение которого сложно переоценить для современного права, но и полярностью точек зрения ученых относительно ее современных интерпритаций, а также необходимостью правовой оценки изменений, внесенных в Конституцию РФ в 2020 году с точки зрения развития отечественного законодательства в духе названной концепции.

1) описание основных положений концепции разделения властей Ш. Л. Монтескье;

2) анализ позиций современных ученых относительно концепции разделения властей и перспектив ее развития;

3) анализ положений российского законодательства, соответствующих концепции разделения властей.

Шарль Луи Монтескье – (1689 – 1755) – французский философ-просветитель, политический мыслитель, социолог и историк, один из основоположников школы географического детерминизма. За свои взгляды многократно подвергался критике со стороны различных мыслителей, особенно в советское время приверженцами марксизма [1].

Выдающийся французский мыслитель Ш. Л. Монтескье является основоположником современной теории разделения властей. В его работе «О духе законов» (1748), написанной в условиях борьбы буржуазии против феодального господства, делается основной вывод: «В каждом государстве есть три рода власти; власть законодательная, власть исполнительная и ведающая вопросами гражданского права». Эта власть карает за преступления и разрешает споры при столкновении частных лиц, ее можно назвать судебной властью [2]. Таким образом, суть концепции разделения властей Ш. Л. Монтескье состоит в том, чтобы законодательная, исполнительная и судебная власть были отделены друг от друга и принадлежали различным государственным органам. Важно, чтобы соблюдался принцип взаимного сдерживания каждой из властей, в дальнейшем закрепившийся в правоведении как система сдержек и противовесов. В противном случае, например, при соединении всех видов власти в одном учреждении или в руках одного правителя, неминуемо последует произвол и вырождение в деспотию [3].

Концепция разделения властей Ш. Л. Монтескье базируется на идее компромисса, важнейшим этапом развития которой стала как раз эпоха Просвещения, одним из представителей которой является названный философ. Так, Ш. Л. Монтескье наряду с другими французскими просветителями представлял социальный консенсус и компромисс как естественное свойство «нормальной жизни общества», как «единство воль», как «осознанную солидарность» [4].  Формула разделения властей Ш. Л. Монтескье выражена в следующих словах: «Все погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении …. были соединены три власти; власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц» [5]. Разработанная им теория направлена, прежде всего, против злоупотребления властью, деспотизма. Ш. Л. Монтескье подчеркивал, что необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга [6]. Он выделяет три власти, отмечая, что в силу первой из них государь или учреждение создают законы временные или постоянные и исправляют или отменяют существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц [6] Ш. Л. Монтескье считал, что законодательная власть во Франции должна принадлежать собранию представителей народа и собранию знати (две палаты парламента); исполнительная власть должна принадлежать монарху или другим лицам, но ни в коем случае не членам законодательного собрания [6]. Судебную власть Ш. Л. Монтескье предлагал «… поручать не постоянно действующему сенату, а лицам, которые в известные времена года, по указанному способу привлекаются из народа для образования суда; продолжительность действия которого определяется требованиями необходимости [6]. Ш. Л. Монтескье, разделяя три власти, еще не приходит к идее о равноправии их, считая, как и Д. Локк, законодательскую власть высшей, а исполнительную «ограниченной по своей природе» [6]. Однако он пошел все же дальше Д. Локка и вывел еще один важный принцип - должно быть не только разделение властей, но и их взаимное сдерживание. По Ш. Л. Монтескье, судебная власть, является регулирующей, она необходима для того, чтобы удержать от крайностей законодательную и исполнительную власти. Что касается законодательной и исполнительной властей, то они сдерживают друг друга. Исполнительная власть имеет право (прежде всего в лице монарха) накладывать вето на решение законодательного собрания, устанавливает регламент его работы, распускает собрание. Законодательная власть контролирует исполнение законов исполнительной властью, привлекает к ответственности министров за нарушение законов. Однако Ш. Л. Монтескье особо отмечает, что законодательная власть не должна ограничивать исполнительную, останавливая ее решения, поскольку она, по своей природе, уже ограничена и нет смысла ограничивать ее еще раз [6].

С точки зрения современных правоведов, теория разделения властей требует совершенствования. Однако, представляется, что это, если выразиться точнее, должно быть не совершенствование, а приспособление к современным реалиям развития государства и общества.

Во-первых, активно обсуждается вопрос о количестве ветвей власти. Если классический вариант концепции разделения властей предполагает разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти, то в настоящее время этот перечень предлагается дополнить учредительной, избирательной, информационной, партийной, президентской, контрольной властью и даже властью бюрократии [7]. В развитие такого подхода некоторые конституции либо предусматривают большее количество ветвей власти, либо косвенно закрепляют принцип разделения властей, снимая вопрос об их количестве. Так, в Конституциях Никарагуа 1987 г. и Колумбии 1991 г., кроме традиционных ветвей власти, названа избирательная власть, в Конституции Египта 1980 г. - власть прессы, в Конституции Алжира 1976 г. упоминаются шесть властей, в том числе политическая [8]. В то же время ст. 33 Конституции Бельгии 1831 г. витиевато провозглашает: «Все власти исходят от нации. Они осуществляются в порядке, установленном Конституцией» [9]. В России активно обсуждается вопрос о выделении надзорной власти прокуратуры, избирательной власти и т.п. Однако представляется оправданным мнение Л. Г. Коноваловой о том, что новые ветви власти имеют второстепенное значение по отношению к традиционному «трилистнику», поскольку именно он закладывает основные механизмы предупреждения произвола и является средством борьбы со злоупотреблением представителями государственной власти своими полномочиями [10].

Во-вторых, в отечественной и зарубежной литературе набирает популярность новая трактовка рассматриваемого принципа через призму разделения функций (форм публично-властной деятельности) [11], но данная теория не лишена недостатков, так как данный подход без четкого разделения приводит к формальному распределению государственно-властных полномочий.

В-третьих, нет единства мнений в вопросе, какая из трех ветвей власти является главной: законодательная [12], исполнительная [13] или судебная. Но при этом существуют и теории равновесия властей [14].

В-четвертых, с учетом развития международной интеграции ставится под сомнение приоритет национальной законодательной власти страны. Однако, представляется, что указанное скорее относимо к странам-членам Европейского союза, чем к России. Если рассматривать непосредственно применение указанной концепции в рамках российской системы права, следует, в первую очередь, отметить, что принцип разделения властей относится к числу основ конституционного строя России согласно ст. 10 Конституции РФ и гласит, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны и независимы друг от друга. В теории активно ведутся споры относительно судебного «нормотворчества» и «праворазъяснений» Верховного Суда РФ. В целом можно констатировать, что с точки зрения разделения властей и законности идея судебного нормотворчества не является совершенно недопустимой и имеет определенные перспективы развития, о чем пишут многие видные российские ученые [15]. Однако существуют и противники этой идеи, видящие в ней противоречие принципу разделения властей, законности и природе судебной деятельности [16].

В этой связи видится наиболее объективной позиция А. В. Мадьяровой, по мнению которой Верховный Суд РФ, будучи судебным органом, может осуществлять нормотворчество лишь в той форме, в какой оно свойственно судебной власти, т.е. в ходе правоприменения [17] Исходя из положений ст. 104 и 126 Конституции РФ Верховному Суду РФ предоставлено право законодательной инициативы, а также установлено полномочие осуществлять в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов и давать разъяснения по вопросам судебной практики [18]. При этом необходимо подчеркнуть, что именно обязательность превращает содержательно новые положения разъяснений в нормы права, а сами постановления Пленума Верховного Суда РФ - в самостоятельный источник права. При отсутствии таковой деятельность по выработке нормативно новых положений не может быть оценена как нормотворчество, а потому не может идти речи о коллизии с принципом разделения властей.

Необходимо также остановиться на поправках, внесенных в Конституцию РФ в 2020 году, направленных в числе прочего на развитие в России концепции разделения властей.

Во-первых, Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [19] (далее – Закон о поправке) введена новая процедура назначения членов Правительства РФ, которая предусматривает изменение содержания полномочия Президента РФ по назначению на должность и освобождению от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Ранее данные должностные лица назначались Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ, и Президент РФ располагал широкой свободой усмотрения при решении вопросов, связанных с формированием персонального состава кабинета министров. Новый порядок предполагает трансформацию указанного права Президента РФ в обязанность, поскольку утверждение Государственной Думой кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (за исключением руководителей федеральных органов исполнительной власти, непосредственное руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ) носит окончательный характер - после него они назначаются на должность Президентом РФ. Таким образом, решение Президента РФ оформляет уже состоявшееся решение нижней палаты Парламента.

Правовая логика ст. 111 Конституции РФ [20] в редакции 2020 г., рассматриваемой во взаимосвязи с ее ст. 83 (п. «а»), 84 (п. «б») и 103 (п. «а» ч. 1), заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной власти в РФ на законодательную, исполнительную и судебную не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ РФ. Из конституционного положения об осуществлении народом своей власти не только непосредственно, но и через органы государственной власти следует, что выявление в той или иной форме воли народа необходимо и при формировании государственных органов, не избираемых непосредственно населением [21]. Это относится, прежде всего, к Правительству РФ, осуществляющему исполнительную власть в России [22].

Во-вторых, Законом о поправке изменен порядок назначения Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда РФ, Председателя, заместителей Председателя и судей Верховного Суда РФ. Примечательно, что с указанной инициативой выступил Президент России В. В. Путин в ходе Послания Федеральному Собранию 15 января 2020 года [23]. Теперь вышеуказанные лица назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Тем самым вводится дифференциация процедур назначения на должность судей и совершенствуется их конституционно-правовой статус. Коррекция конституционной модели организации судебной власти на федеральном уровне направлена на совершенствование механизма взаимодействия институтов законодательной, судебной и президентской власти. Новые конституционные императивы предполагают переход части полномочий от Президента к парламенту как органу народного представительства. Обозначенные изменения продиктованы запросом общества на усиление демократических основ в организации государственного управления и выстраивания новой конфигурации сдержек и противовесов в системе разделения властей.

В-третьих, Законом о поправке действовавший в РФ механизм конституционного контроля подвергнут существенным изменениям: теперь он будет проводиться Конституционным Судом РФ еще и в отношении проектов законов РФ о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых, но не обнародованных Президентом РФ федеральных конституционных законов и федеральных законов. Аналогичные поправки затрагивают принятые, но не подписанные высшим должностным лицом субъекта РФ законы субъектов РФ. При этом значительно расширяются права Президента РФ по обеспечению верховенства Конституции РФ. При этом, как подчеркивают Т. Я. Хабриева и А. А. Клишас, речь не идет о введении обязательного предварительного контроля в отношении всех федеральных законов и законов субъектов РФ, что явилось бы непомерной нагрузкой на Конституционный Суд РФ и превратило бы его в элемент законодательной власти. Предварительный нормоконтроль должен распространяться только на те акты, в отношении которых возникает обоснованное сомнение в их конституционности [24]. Закрепление такого полномочия Конституционного Суда РФ находится в пределах дискреции конституционного законодателя, как и закрепление иных новых полномочий Конституционного Суда РФ в ст. 125 Конституции РФ. Данные изменения направлены на обеспечение верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4, ч. ч. 1 и 2 ст. 15), на разрешение возможных конституционных споров между Федеральным Собранием и Президентом и тем самым на создание одного из механизмов сдержек и противовесов [25].

Таким образом, концепция разделения властей Ш. Л. Монтескье уже более 200 лет используется в практике в демократических странах. И несмотря на то, что это не самоцель и не панацея от пороков и недостатков государственного управления, всё же, как показал исторический опыт, это лучшая из имеющихся конструкций. В России система разделения властей находится еще в стадии формирования, что подтверждается вышеперечисленными положительными изменениями, внесенными в Конституцию РФ [26] в 2020 г. Законом РФ о поправке к Конституции РФ [27]