ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК СОВРЕМЕННОЕ НАПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Аннотация. Статья посвящена одной из актуальных проблем российской экономики - повышению эффективности государственного сектора управления. Рассматриваются вопросы улучшения методов использования программно-целевого планирования и управления в бюджетном процессе. Предлагается технологическая схема разработки государственных программ, оценки их значимости, а также формирования оптимального набора программ, исходя из целей правительства. Материал статьи может быть использован при разработке государственных программ в органах государственной власти в развитии регионов.

Ключевые слова: эффективность государственного сектора управления, целевые программы, этапы разработки программы, приоритет программы, эффективность набора программ.

В современных условиях в качестве одного из самых распространенных механизмов, при помощи которого осуществляется стратегическое управление в сфере развития экономики, выступает программно-целевой подход. Данный метод управления позволяет собрать воедино основные виды материальных и финансовых ресурсов для того, чтобы направить их на более эффективное решение большого числа комплексных задач. В данном методе присутствуют два так называемых направления: пространственный и временной. При использовании пространственного направления делается предположение о том, что для того, чтобы можно было достичь определенной цели, должны быть собраны все виды ресурсов, которыми обладают регионы, отрасли и т.д. Именно за счет комплексного использования всех ресурсов в определенном пространстве и получается более эффективно получить необходимый результат. Временной фактор указывает на то, что достичь определенную цель возможно лишь за счет последовательного выполнения задач, которые ставятся специальной программой. То есть нельзя выполнять одни задачи, пока не были сделаны предыдущие. Описанные выше методы являются достаточно эффективными, но при этом и сложными в процессе их реализации. По этой причине задача, направленная на совершенствование программно-целевого механизма в России с целью упрощения его использования в настоящее время является особенно актуальной.  Подход, основанный на программно-целевом методе, выступает в настоящее время в качестве инструмента, применяемого для развития экономики. При этом он используется одновременно с бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политикой. Данный инструмент является элементов структурной политики и бюджетного процесса. В основе же данного метода лежит социально-экономическое прогнозирование, на основании результатов которого и могут строиться государственные программы, а также обосновываются меры в рамках государственной экономической политики.

Основным преимуществом, которым обладает программно-целевой подход, является то, что он позволяет более эффективно использовать обе части затрат, входящих в бюджет: фиксированную, а также гибкую. В фиксированной расходной части бюджета чаще всего находятся затраты, которые должны быть использованы в ходе реализации различных видов стратегических, долгосрочных, самых важных программ и проектов, тогда как гибкая часть содержит в себе различные виды необходимых операционных затрат. Однако в том случае, когда возникают ошибки в процессе выбора наиболее важных целей, а также в ходе планирования мер, направленных на различные цели, программный подход может стать причиной неэффективной траты бюджетных средств. Это приведет не только к их перерасходу, но и к невозможности решения проблем. Данный подход может использоваться только при стратегическом планировании и управлении, так как чаще всего он рассчитан на долгосрочные периоды. Так как в стратегиях чаще всего обозначаются глобальные цели, связанные с повышением уровня социально-экономического развития, то для их решения и создаются целевые программы. Программа выступает в качестве конкретного плана, при помощи которого может быть выполнена стратегия. Также в ней находят свои месте основные мероприятия, на которые выделаются определенные ресурсы, а также основные результаты, которые должны быть достигнуты при реализации данной программы, выполняемая под обязательным контролем со стороны. Данная методика состоит из ряда этапов, в ходе которых осуществляется в первую очередь планирование, далее проводится оценка возможности выполнения разработанного плана, в заключении организуется последующий контроль расходов и полученных результатов :

• в первую очередь должен быть определен уровень целесообразности того, как и каким образом используются указанные методы планирования, а также финансирования при помощи бюджетных расходов;
• во-вторых, формируется система показателей, при помощи которых можно определить уровень результативности данной  программы, а также результативность, полученная от произведенных расходов на реализацию данной программы.
• в-третьих, формулирование основных целей данной программы. При этом все цели должны быть точными и конкретными;
• в-четвертых, должны быть разработана целевая программа в виде планового документа, в котором определены основные этапы достижения промежуточных и конечных целей;
• в процессе разработки программы необходимо создать основные механизмы, на основе которых будет происходит ее реализация. Особое внимание при использовании вышеописанного подхода необходимо уделять эффективности расходования бюджетных средств. В России уровень результативность государственных расходов представляет собой степень, с какой было получен тот или иной целевой показатель, деланная на уровень затрат не его достижение.    Как раз оба эти направления и включает в себя так называемое бюджетирование государственных финансов. Бюджетирование, как отмечают в Минфине России, состоит из тактических планов, при помощи которых могут быть решены стратегические цели. Если говорить о значении, которое имеет бюджетное планирование в современных условиях, необходимо сказать о его значении в управлении всеми финансовыми системами страны. Программно-целевое бюджетирование (далее – ПЦБ) предназначено для того, чтобы решать наиболее важные социально-экономические задачи, среди которых стоить выделить следующие :
• при наличии диспропорций, которые появляются в общественном развитии,  ПЦБ позволяет более эффективно и точно распределять все имеющиеся ресурсы;
• при использовании ПЦБ обеспечивается высокий уровень прозрачности всех финансовой системы, что позволяет осуществлять более эффективный контроль всей финансово-хозяйственной деятельности;
• в ходе применения ПЦБ с более высокой вероятностью успеха могут быть сформированы все необходимые виды резервов, при помощи которых появляется возможность осуществлять бесперебойное финансирование всех без исключение запланированных мероприятий. При этом значительно проще становится маневрирование денежными средствами, которые могут быть использованы в том числе и для покрытия внезапно появляющихся временных кассовых разрывов;
• использование ПЦБ позволяет намного эффективнее определять степень полноты источников, в которых находятся основные финансовые ресурсы бюджетов;
• за счет применения ПЦБ повышается уровень эффективности процесса по распределению всех видов бюджетных ресурсов.

Важно значение в современных условиях имеет ПЦБ, которое проводится в регионах, что связано с низким уровнем развития финансовых технологий на данном уровне. По этой причине развитие ПЦБ в субъекте РФ должно проводиться по направлениям, которые покажем ниже.

1) В первую очередь должны в обязательном порядке совершенствоваться основные подходы, при помощи которых должно осуществляться среднесрочное и долгосрочное прогнозирование основных видов финансовых возможностей, которыми обладают регионы, а также их расходные потребности. Необходимо более ответственно относиться к данному процессу, так как в противном случае могут появиться предпосылки, связанные со значительным снижением ценности процедура бюджетного планирования.  Именно за счет получения более точной информации о финансовых возможностях, которыми обладают те или иные регионы, а также об и  расходных потребностях, можно проводить более эффективное ПЦБ. По этой причине на особом месте в настоящее время находится среднесрочное и долгосрочное прогнозирование всех видов доходов и расходов, которые могут быть получены бюджетами субъектов России.

2) Во-вторых, должны быть определены неснижаемые величины доходов и расходов, которых должны быть заложены в региональном бюджете и которые должны в обязательном порядке поддерживаться в течение максимально возможного периода. Бюджетное планирование, которое проводится в  субъектах Российской Федерации, реализуется в настоящее время на фоне высокого уровня экономической неопределенности, когда поступления трансфертов из федерального бюджета не является постоянно величиной. По этой причине возникают достаточно значительные отклонения различных параметров, рассчитанных на каждый год. Сокращение величины показателей по размеру доходов, если сравнивать их с прошлыми годами, приводит к тому, что приходится постоянно принимать решения, связанные со снижением величины плановых расходов.

Это отрицательно влияет на долгосрочные проекты, которые могут жить только при постоянном и значительном финансировании.  Для того, чтобы бюджетное планирование было более эффективным, необходимо на как можно более длинный период проводить расчет «неснижаемых» величин доходов, получаемых из собственные источников, а также  «неснижаемых» величин бюджетных расходов. По этой причине все основные виды наиболее важных расходов, которые реализуются на региональном уровне, должны в полной мере соответствовать минимальной величине доходов, получаемых из местных источников.

3) В-третьих, необходимо использование практики ранжирования различных видов доходов, которые могут быть разделены по степени риска сокращения величины поступлений, а также расходов, которые можно разделить по степени вероятности увеличения, а также по вероятности сокращения поступлений из вышестоящих бюджетов. Если будет проведены такие расчеты, то это позволить своевременно направлять финансовые средства в первую очередь туда, где они могут потребоваться раньше, и где в них выше необходимость .

4) В-четвертых, необходимо проводить развитие вариативности практик, на основе которых и осуществляется бюджетное планирование в регионах. Особенно важно осуществлять корреляцию с основными рекомендациями и решениями, которые принимаются на федеральном уровне. Особенно важно это для тех регионов, для которых финансовые ресурсы, поступающие из вышестоящих бюджетов, являются наиболее важными элементами выживаемости. В связи со всем сказанным выше, можно отметить, что вариативность практик, на основе которой и реализуется бюджетное планирование, является именно таким направлением распределения ресурсов, которой позволит повысить последовательность проведению реформ в бюджетной сфере, как в России в целом, так и в каждом конкретном регионе. Это будет осуществляться за счет допущения некоторых корректировок, которые будут реализованы в отношении сроков и  форматов внедрения большого числа бюджетных новаций .

5) В-пятых, должны совершенствоваться механизмы, при помощи которых взаимодействуют между собой субъекты всех уровней и  масштабов деятельности для того, что повысить уровень обоснованности и  достоверности проводимого на региональном уровне бюджетного планирования. Совершенствование механизма, при помощи которого осуществляется взаимодействие, основывается на применения особых видов специфических мотивов, в соответствии с которыми осуществляется построение особых видов конструктивных отношений между соответствующими субъектами с органами власти.  Так как в качестве основных интересов, которыми обладает субъект Российской Федерации в процессе бюджетного планирования, выступает получение различных видов определенных данных, необходимо использовать различные подходы к субъектам, у которых есть данная информация. Например, если речь идет о градообразующих предприятиях, которые выступают в качестве основных налогоплательщиков в бюджеты субъектов России, то информация может быть получена в ФНС, в которой всегда есть необходимые данные по тому или иному предприятию. Именно такая информация может помочь в процессе планирования всех видов налоговых доходов. Также могут быть реализованы последовательные действия, в ходе которых решаются вопросы, связанные с недостатком данных на всех стадиях бюджетного планирования.

Все вышеперечисленное намного проще решается при использовании в регионе программно-целевого бюджетирования. Однако, при переходе на программный бюджет также существуют некоторые сложности. По этой причине в данном случае необходимо учитывать наличие следующих факторов:

• в первую очередь необходимо подвергнуть анализу достигнутый в регионе уровень его социально-экономического развития. Не менее важно также то, на какой уровне находится обеспеченность ресурсами, которые необходимы региону, чтобы он мог полноценно осуществлять различные мероприятия, связанные с текущим этапом бюджетной реформы, проводимой в стране;
• во-вторых, необходимо учитывать опыт региона по умению использовать программные инструменты
• в-третьих, необходимо оценить качественный уровень, на котором находится проработка всех основных направлений нормативно-методологической базы региона, связанных с программным бюджетированием;
• в-четвертых, должны быть проведена оценка степени, на которой находится внедрение основных видов информационных технологий в процесс бюджетирования, осуществляемый в регионе;
• в-пятых, необходимо провести оценку управленческого потенциала, которым обладают региональные органы власти в сфере повышения уровня эффективности управления всеми видами общественных финансов, а также проведения мер, направленных на совершенствование бюджетного процесса.

Таким образом, в Российской Федерации, а также в отдельных ее регионах были созданы и успешно реализованы некоторых предпосылки, используя которые можно осуществить переход на реализацию программного бюджетирования. Формирование как можно более сбалансированной программной модели, при помощи которой можно осуществлять управления всеми видами общественных ресурсов региона помогает решению большого числа разнообразных проблем, возникающих не только на федеральном, но и региональном уровне. Эффект, вызываемый внедрением программной модели, которые выражается в первую очередь в росте уровня прозрачности и результативности бюджетных расходов, обусловлен высоким качественным уровнем взаимодействия субъектов управления в рамках достижения стратегических целей региона. Особое значение в современных условиях отводится программно-целевому методу, при использовании которого в бюджетном планировании идет создание программ, направленных на решение наиболее важных общегосударственных целей. Данные метод предназначен для того, чтобы можно было провести разработку плана, исходя из оценки всех существующих на данный момент времени общественных потребностей, поиска основных целей, по которым должно осуществляться экономическое развитие, планирование наиболее эффективного способа использования ресурсного обеспечения, а также наиболее эффективных направлений достижения всех поставленных целей и задач.