Сравнение законодательства в сфере землеустройства в различных странах

Земельные отношения являются объектом конституционно-правового регулирования не только в России. Так или иначе они находят свое закрепление и в конституционном законодательстве зарубежных стран. Основой формирования конституционных моделей земельно-правового устройства зарубежных стран выступает прежде всего общественно-экономическая формация, которая сложилась в государстве, поскольку земельные отношения, право собственности на землю и гарантии его реализации напрямую вытекают из политического и экономического строя, который установлен в том или ином государстве на том или ином этапе его исторического развития.

Все остальные земельные отношения (закрепление земельных прав граждан и гарантий их защиты, управление земельным фондом и разграничение полномочий между органами власти в этой сфере) опосредуются фундаментальными политико-экономическими отношениями, индикатором которых служит именно земельная собственность.

Данный вывод опирается в том числе на классическую концепцию природы земельной собственности и ее роли в развитии государства, сформулированную Карлом Марксом, который писал, что «земельная собственность является составной частью экономики страны, которая выступает базисом определенной общественно-экономической формации, на основе которой в результате формируется соответствующая надстройка − право».

Поэтому первая модель земельно-правового устройства государства − это модель, основанная на закреплении исключительности государственной собственности на землю и ограничении ее оборотоспособности.

Такая модель была характерна для нашей страны в советский период. Но еще остаются государства, которые следуют социалистическому пути развития. Эти страны относятся к так называемому социалистическому лагерю. Все они по форме правления являются социалистическими республиками. Согласно Конституции Китайской Народной Республики 1982 года вся земля принадлежит государству, установлена монополия государства на передачу земли в пользование. Частной собственности на землю не существует. Право пользования землей может передаваться по наследству, сдаваться в аренду, в залог.

Аналогично складывается конституционно-правовое регулирование земельных отношений во Вьетнаме. Однако в действующей вьетнамской Конституции 1992 года закреплено, что земля является собственностью вьетнамских граждан и управляется государством от лица народа.

Таким образом, установленная исключительная государственная собственность на землю не идеализируется, не выставляется на показ, хотя ситуация от этого не меняется. Конституция Республики Куба 1976 года в вопросах закрепления земельных отношений представляется более либеральной по сравнению с конституциями других стран «социалистического лагеря», поскольку предусматривает наличие кооперативной собственности и собственности мелких землевладельцев.

Однако исследователи замечают, что в условиях наличия нескольких форм собственности на землю, как это имеет место на Кубе, оно воплощено только в рамках земель государственного фонда, используемых на благо всего общества.

Государство не утрачивает полномочий собственника только в силу того, что экономическое использование принадлежащих ему земель осуществляет правосубъектное государственное предприятие.

Вторая модель земельно-правового устройства характерна для государств, находящихся в процессе смены общественно-экономической формации и формирования новой экономической системы, в том числе системы земельно-правового устройства. Она строится на активном реформировании земельных отношений, разгосударствлении земельной собственности и формировании нового класса частных земельных собственников. Григорий Ефимович Быстров, рассматривая проблемы реформирования земельных отношений в странах, где в последнее время произошла смена политико-правовой формации, отмечает, что отдельные земельные вопросы нашли отражение в изменяющихся конституциях этих стран.

К таким странам относятся государства бывшего «социалистического лагеря». Территориально это в основном страны Восточной Европы, образованные после развала объединенных социалистической идеологией более крупных государств (Сербия, Черногория, Чехия, Словакия, Македония и др.), либо существующие в прежних территориальных пределах (Болгария), а также страны бывшего СССР, ряд которых вошли в состав нового политико-территориального образования − Содружества Независимых Государств (СНГ).

Их можно объединить под общим названием «страны с переходной экономикой». В странах СНГ произошла определенная унификация земельных отношений. Разработан и утвержден Модельный земельный кодекс для государств − участников СНГ, который осуществляет правовое регулирование вопросов, вытекающих из многообразия форм собственности на землю. Однако такое регулирование происходит с оговоркой: частная и муниципальная формы собственности применяются в тех государствах, где они предусмотрены конституциями.

Таким образом, еще раз доказаны следующие выводы: только конституционный акт может гарантировать многообразие форм собственности на землю; отношения земельной собственности имеют конституционно-правовую природу, и ими обусловливается регулирование всех иных земельных отношений в государстве. Земельная собственность выступает основой земельно-правового устройства государства.

Страны СНГ в своем правовом развитии предпочли в большей мере заимствование российского права, согласно которому везде в той или иной мере гарантируется частная собственность на землю, а конституционные формулировки во многом созвучны российским. Так, в статье 12 Конституции Киргизии 2010 года записано, что земля является собственностью Киргизской Республики, однако далее закреплено многообразие форм собственности на землю, за исключением пастбищ, которые не могут находиться в частной собственности.

Данные положения являются противоречащими друг другу. Прототипом формулировки о государственной собственности на землю Киргизии выступает часть 1 статья 9 Конституции РФ, но в отличие от киргизской Конституции Основной закон РФ не упоминает имущественной сущности земли как основы жизни и деятельности народов России, что позволило без ущерба для правил законотворческой техники сформулировать в части 2 статье 9 Положение о многообразии форм собственности на землю.

Конституция Республики Беларусь 1994 года вообще не выделяет отдельно землю в целом как объект права собственности, а говорит о лишь том, что земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. Также недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства. При этом собственность в Республике может быть государственной и частной.

Таким образом, в государстве присутствует нечеткость конституционных формулировок, касающихся правового режима земли. Однако многообразие форм собственности на земли несельскохозяйственного назначения не исключается, а следовательно, предусматривается. Отличительной в вопросах закрепления многообразия форм собственности на землю является Республика Таджикистан, Конституция 1994 года которой в статье 13 закрепляет исключительную государственную собственность на землю и другие природные ресурсы, что позволяет отнести данное государство к первой обозначенной нами модели земельно-правового устройства. Однако Таджикистан по форме правления не позиционирует себя как социалистическое государство, а объявляет суверенным, демократическим, правовым, светским и унитарным.

Следовательно, форма государственного устройства страны, без сомнения, оказывает большое влияние на формирование ее земельно-правового устройства, но не является решающим фактором при закреплении вопросов, касающихся земельной собственности − основы такого устройства. То есть по принципу отказа от многообразия форм собственности на землю идут в основном социалистические государства. Что касается стран Восточной Европы, то все они также избрали рыночную форму развития, основанную в том числе на многообразии форм собственности на землю, и соответственно закрепили данные положения в своих Основных законах.

В частности, отмечается, что в силу исключительной ценности земли как объекта права собственности и их сложной взаимосвязи в экологических системах разного уровня их иногда нормативно обособляют в самостоятельных статьях национальных конституций. Особенно это характерно для стран Центральной и Восточной Европы, в которых в результате насильственного насаждения социализма были прерваны традиции осуществления права частной собственности на природные ресурсы.

Однако, несмотря на то что страны, входящие в данную модель земельно-правого устройства, еще только наращивают потенциал для полноценного формирования земельного рынка и развития частных форм хозяйствования, положения о необходимости и порядке разгосударствления земельной собственности в их конституциях не обозначены. Этому способствует отраслевое законодательство, которое и реализует фундаментальные конституционные положения со спецификой, характерной для того или иного этапа становления новой общественно-экономической формации. Третья модель земельно-правого устройства государства − это устоявшаяся конституционно-правовая модель, основанная на многовековых и прижившихся в отдельных странах общественно-экономических отношениях, связанных с существованием многообразных форм собственности на землю, гарантиях их реализации и защиты.

В Конституции РФ, напротив, вопросы, определяющие правовой режим земли и многообразие форм собственности на землю, нашли детальное регулирование, вопрос же изъятия земель для государственных нужд отдельно не обозначен, однако обусловлен действием более общей нормы частью 3 статьи 35, в которой закреплено, что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.

Поскольку в Германии существуют длительные традиции частного землепользования, вполне логично, что ее Конституция, в отличие от конституций государств, отнесенных нами ко второй модели земельно-правового устройства, нацелена не столько на фактическое закрепление давно сложившегося права частной собственности на землю, сколько на гарантии его реализации, защиты от злоупотреблений при изъятии.

Конституция Французской Республики 1958 года в данном контексте является вовсе уникальной, поскольку не только не содержит положений о правах на землю, но и в целом не закрепляет экономические отношения в стране. Данное обстоятельство обусловлено историческими предпосылками принятия Конституции. Она была принята сразу после Великой французской революции и поэтому закрепляет в основном политическое устройство страны, структуру и полномочия ее органов власти.

Таким образом, особенностью конституционно-правового регулирования земельных отношений в этих странах является то, что в их Конституциях не нашли своего отражения основы земельно-правового устройства государства. Как правило, в Конституциях закрепляется право на собственность в общем виде, без оговорки о собственности на землю. Обусловлено данное обстоятельство историческими причинами принятия Конституций, так как жители данных стран с относительно стабильными правовыми традициями и системами воспринимают право собственности на землю само собой разумеющимся и не подвергающимся сомнению.

Поэтому отношения земельной собственности в этих странах лишены учредительно-политической природы и регулируются отраслевым законодательством. Однако в обозначенные нами модели конституционного регулирования земельно-правового устройства государств не вошла группа стран, регулирование земельных отношений в которых имеет существенные характерные особенности. Речь идет о странах Латинской Америки, в которых закреплено многообразие форм собственности на землю, что, безусловно, подчеркивает сходство со второй и третьей обозначенными нами моделями.

Особенностью земельно-правового устройства этих стран является то, что эти государства в настоящее время находятся на той стадии общественно-экономического развития, когда идет процесс перераспределения земель, но не бывших государственных, а, наоборот, земель, находящихся в собственности лиц, необоснованно обогатившихся такой собственностью в конце 19 — начале 20 века.

Среди исследователей существует спор: есть ли частная собственность в мусульманском праве, в том числе на землю.

Так и Закон об аграрной реформе 1970 года Ирака установил пределы объема права частной собственности на землю, которые зависят от плодородия и способов орошения, но в любом случае не могут превышать 2000 га земли.

Таким образом, даже арабские исламские государства в вопросах, касающихся закрепления права собственности на землю, пошли по пути формирования законодательства, более похожего на светское и основанного на рыночных способах хозяйствования. Однако Конституции большинства арабских государств (Ирака, Афганистана и  др.) запрещают иностранцам иметь в собственности не только землю, но и любое иное недвижимое имущество.

Поэтому нельзя говорить о том, что в арабских странах отсутствует частная собственность на землю. Но особенностью ее наличия является то, что основой всех отношений является отсутствие противоречий с нормами мусульманского права; опора на частного собственника — гражданина арабского государства.

Нельзя также говорить о том, что земельная собственность в арабских странах является основой их земельно-правового устройства, поскольку основой их политико-правового, общественного устройства является мусульманская религия. Право собственности на землю может иметь место как не противоречащее этой религии, но существенной роли в формировании земельного устройства оно не играет. Таким образом, выделенные пять моделей конституционно-правового регулирования земельных отношений в зарубежных странах отражают особенности земельно-правового устройства, сложившегося на данном этапе их исторического развития. Основой такого устройства в большей степени служат земельные экономические отношения, закрепленные на уровне Основного закона стран, а именно земельная собственность, которой и опосредуются все иные земельные отношения в государстве и их конституционное закрепление.