Развитие государственного финансового контроля: актуальность и проблемы

Статья посвящена вопросам государственного финансового контроля в Российской Федерации. В работе рассмотрены правовые основы функционирования субъектов государственного финансового контроля, проанализирована проблема системного подхода в механизме контроля за общественными финансами, предложены направления совершенствования государственного финансового контроля в России.

Кардинальные перемены в социально-экономическом строе России, переход на программно-целевой метод в государственном управлении общественными финансами, а также политический кризис, разыгравшийся на мировой арене за последние годы, обусловили необходимость преобразования одного из важнейших инструментов управления финансами – государственного финансового контроля.

Невозможно построить сильную, защищенную от внешних негативных факторов воздействия, экономику государства без действенного института государственного финансового контроля (далее – ГФК). Систематизированная, отвечающая современным реалиям, система ГФК является мощным инструментом в борьбе с коррупцией, а также в реализации экономических реформ на всех уровнях управления.

Поскольку основу эффективного функционирования любого государства составляют бюджетные средства, ГФК ориентирован на мониторинг их формирования, распределения и использования. А потому является одним из ключевых звеньев финансового управления, направленного, в первую очередь, на реализацию важных направлений в государственной политике.

Однако, как и любая система, система ГФК несовершенна и имеет ряд правовых коллизий, что обусловлено постоянно меняющимися условиями функционирования мировой экономики, особенно в условиях ее финансовой нестабильности. Учитывая данные обстоятельства, законодатель сталкивается с необходимостью постоянного реформирования системы ГФК и повышения эффективности управления общественными финансами, подбирая качественно новые пути и методы контроля.

На сегодняшний день существует довольно обширный перечень проблем на уровне государственного урегулирования такого правового института, как финансовый контроль, связанных, в первую очередь, с отсутствием единого подхода к пониманию и разграничению функций внешнего и внутреннего контроля, раздробленностью системы нормативно-правового регулирования и непринятием принципа единства и независимости контрольных полномочий государства по отношению к бюджетному регулированию.

В российском законодательстве отсутствует правовое определение такой категории, как «государственный финансовый контроль». 265 статья Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) закрепляет, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Исходя из смысла статьи 265 БК РФ, можно сделать вывод, что государственный финансовый контроль – это контроль со стороны законодательных и исполнительных органов власти всех уровней и специально созданных подразделений за финансово-хозяйственной деятельностью объектов контроля, осуществляемый с применением особых форм и методов контроля.

При этом законодатель разделяет финансовый контроль в зависимости от круга субъектов, его осуществляющих, на внешний и внутренний. Первая проблема, на которой хотелось бы акцентировать внимание исходя из перечня функций и полномочий субъектов финансового контроля, это отсутствие разграничения задач, определения круга прав и обязанностей. При этом в БК РФ также нет правового закрепления содержания понятий «внешний и внутренний финансовый контроль», что свидетельствует о недостаточно разработанном в научной литературе теоретико-методологического обосновании в отношении разграничения двух сторон государственного финансового контроля.

Вторая проблема, выявленная в рамках настоящего исследования – бессистемность и некоторая иррациональность в подходе законодателя в вопросах определения направлений деятельности субъектов контрольной деятельности. БК РФ содержит такие категории, как «внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль», «внутренний финансовый контроль», «внутренний финансовый аудит».

Говоря о субъектном составе по осуществлению функций внутреннего и внешнего государственного финансового контроля, необходимо отметить, что БК РФ закрепляет следующее. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Одновременно с этим, БК РФ определяет, что главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, а также главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета выполняют полномочия по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Исходя из смысла 6 статьи БК РФ, закрепляющей основные термины и понятия, можно прийти к выводу о том, что все три вышеперечисленных субъекта контроля являются элементами системы государственной власти или приравненными к ним в части распоряжения бюджетными средствами, осуществляющими определенный круг полномочий в рамках бюджетного процесса. В таком случае, не ясно, почему полномочия указанных элементов вынесены за рамки системы государственного финансового контроля и определены законодателем как «внутренний финансовый контроль» и «внутренний финансовый аудит»?

В соответствии с Бюджетным кодексом, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета (их уполномоченные должностные лица) осуществляют на основе функциональной независимости внутренний финансовый аудит в целях: оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности; подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Российской Федерации; подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Между тем, следует обратить внимание, что термин «финансовый аудит» в Бюджетном кодексе имеет иное содержание в сравнении с аналогичным термином, закрепленным в Федеральном законе о Счетной палате Российской Федерации. В нем установлено, что финансовый аудит – это вид государственного аудита, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации как органом внешнего государственного финансового контроля, который применяется в целях документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля).

Что же касается «подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств», что в Бюджетном кодексе определено как одна из целей внутреннего финансового аудита, осуществляемого главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств и иными государственными органами, то это является одной из задач аудита эффективности, проведение которого в том же Бюджетном кодексе отнесено к полномочиям Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Федерации и муниципальных образований как органов внешнего государственного финансового контроля.

 Приведенное является одной из иллюстраций отсутствия единого правового понимания элементов, образующих систему государственного финансового контроля.

 Необходимость построения эффективной и целостной системы государственного финансового контроля - проблема не новая. Однако, единая политика, направленная на ее решение, не выработана до сих пор. Наличие широкого круга субъектов контроля, наделенных таким кругом полномочий, которые зачастую дублируют друг друга, является тому подтверждением.

Невозможно говорить об унифицированном подходе к систематизации нормативно-правовой базы, а также налаживании координации деятельности государственных органов в условиях современной раздробленности источников правового регулирования системы внутреннего контроля и дублирования функций и полномочий контрольных органов.

Очевидно, что современное состояние института государственного финансового контроля в Российской Федерации не может полностью удовлетворить потребности общества в эффективной, ориентированной на оценку конечных результатов, контрольной деятельности. Прежде всего потому, что не реализуется принцип системности в функционировании государственного финансового контроля, базирующийся на понимании системы как совокупности элементов, находящихся в тесной связи друг с другом, из которой вытекают отношения, основанные на целостности, единстве и сочетании их (элементов) функций.

Для создания в России унифицированной системы государственного финансового контроля, следует, прежде всего, определить ее место и роль в системе государственного управления, закрепив, в первую очередь, единое понимание самого термина «государственный финансовый контроль».

Основным препятствием на пути к построению единой системы государственного финансового контроля является, во-первых, то, что методическим обеспечением контрольной деятельности каждого органа государственного финансового контроля выступают, как правило, самостоятельно разрабатываемые инструкции и положения.

Данный аспект создает трудности в стандартизации методологического обеспечения государственного финансового контроля, приводя к существенному разночтению в понятийном аппарате и методике контроля, тем самым препятствуя профессиональному взаимодействию и координации деятельности контрольных органов. В связи с этим очевидна необходимость создания единой унифицированной системы стандартов, объединяющих все виды и направления финансового контроля в Российской Федерации.

Во-вторых, нормы, регламентирующие положения о государственном финансовом контроле, носят явный признак раздробленности, не содержатся в едином законодательном акте, а рассредоточены по различным правовым источникам, регулирующим разные виды финансового контроля.

Для решения указанных проблем полагаем необходимым разработку единого федерального закона «О государственном финансовом контроле», понимая систему государственного финансового контроля не как иерархически подчиненное вертикальное объединение всех контрольных органов, а построенную на единых принципах и нормах функционирования.

На основе положений указанного закона следует провести качественную и системную переработку действующих законодательных актов и разработать новые правовые документы, в которых установить задачи, функции и полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля, а также понятийный аппарат, что обеспечит их функционирование как единой системы.

Полагаем, что реализация данных предложений позволит сформировать общее информационное пространство деятельности контрольных органов с единой методологией финансового контроля, и, тем самым, значительно повысить эффективность государственного финансового контроля в Российской Федерации. Указанные меры приобретают еще большую актуальность в условиях существующих в стране в последние годы кризисных процессов и нестабильности финансового положения бюджетов регионов.