Ключевые аспекты объединения Резервного фонда и Фонда национального благосостояния

Key aspects of the merger of the Reserve fund and the National Welfare Fund

Alina Zhirkova

bachelor of economics, Financial university under the Government of the Russian Federation, Russia, Moscow

Аннотация. В статье приводится анализ состояния суверенных фондов России на современном этапе. Автором рассматривается процесс объединения Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также его последствия и целесообразность.

Abstract. The article includes analysis of sovereign wealth funds at the present stage. The author considers the process of the merger of the Reserve fund and the National Welfare Fund, its consequences and feasibility.

Ключевые слова: суверенные фонды; резервный фонд; фонд национального благосостояния; государственные финансы; бюджет.

Keywords: sovereign wealth funds; Reserve fund; National Welfare Fund; budget; public finance.

На протяжении последних 2-х лет суверенные фонды России находятся под пристальным вниманием общественности. С конца 2016 года, а также на протяжении 2017 не утихали споры по поводу судьбы суверенных фондов России – Фонда национального благосостояния и Резервного фонда. Одни эксперты, в том числе министр финансов России и председатель счетной палаты, настаивали на том, что средства Резервного фонда будут полностью исчерпаны в 2017 году, другие же, включая премьер-министра Дмитрия Медведева, говорили, что полное расходование средств не будет допущено [3; 6]. В данной ситуации очевидным остается тот факт, что для столь противоположных мнений были определенные причины.

Еще несколько лет назад экономика России столкнулась с проблемой, которая стала причиной возникновения дефицита бюджета и недополучения доходов – цены на нефть упали, как и курс рубля. Цены на нефть являются важнейшим фактором при формировании федерального бюджета, ведь в нем закладываются прогнозные значения данного показателя. К тому же, сам Резервный фонд формируется в большей степени из нефтегазовых доходов.

Очевидным остается тот факт, что рациональное использование средств федерального бюджета основывается на достоверном и точном прогнозе доходов и расходов будущего периода, но в сложившейся ситуации падение цены на нефть фактически невозможно было предсказать. Итогом несовпадения прогнозных значений и фактических и приводят к дисбалансу в бюджетах всех уровней. Таким образом, правительство посчитало нужным восполнять дефицит бюджета из средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния [7].

Уже в 2016 году вся общественность могла судить о процессах, происходящих с суверенными фондами России, на основании публикации данных Минфина о динамике объемов средств данных фондов. Так на протяжении всего 2016 года наблюдалось периодическое падение объема средств Резервного фонда, а на начало 2017 года значение данного показателя упало практически на 48% по сравнению с декабрем 2016 года (см. рис) [8].

Рисунок. Объем средств Резервного фонда

Стоит напомнить, что до вступления в силу Федерального закона от 30 сентября 2010 года N 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации»,  нормативный объем средств Резервного фонда должен был равняться 7% от планируемого на соответствующий год показателя ВВП [13]. Исходя из данных за рассматриваемый период, с января по август 2017 года объем Резервного фонда не превышал 1,2% к ВВП, что является  минимальным значением за все годы существования данного фонда (с 2008 года) [8].

Очевидно, что средства Резервного фонда используются по своему целевому назначению, т.е. данный фонд создавался для стабилизации экономического состояния в стране, что включает в себя и финансирование дефицита федерального бюджета, но на данный момент едва ли трату средств можно назвать рациональной. Столь активное использование средств Резервного фонда говорит не только о неэффективном управлении самим фондом, но и о неподобающем планировании расходов федерального бюджета.

Из-за нерационального использования средств Резервного фонда под удар попал и Фонд национального благосостояния. В данном случае ситуация оказывается куда сложнее, ведь правительство уже перешло к использованию средств ФНБ, а это противоречит основным целям существования данного фонда [7]. Фонд национального благосостояния предназначен для стабилизации пенсионной системы Российской Федерации, а нецелевая трата его ресурсов, как можно предположить, грозит дестабилизации данной системы [5].

Ожидается, что в 2017 году потребуется покрывать дефицит бюджета из Фондов в размере 2,75 трлн. рублей притом, что объем средств Резервного фонда на начало августа 2017 года составил 1006,62 млрд руб. [7]. Очевидно, что средства Резервного фонда в данных обстоятельствах будут полностью исчерпаны, после чего правительство перейдет к использованию средств ФНБ [12]. Кроме того, перспектива Фонда национального благосостояния также не выглядит убедительной – все больше экспертов настаивают на том, что средства фонда также будут стремительно уменьшаться, а в итоге исчерпаются полностью при отсутствии вливания в него дополнительных доходов.

Данные обстоятельства вызывают опасения, ведь без таких стабилизационных рычагов, как Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, экономике России грозит дестабилизация. Кроме того, при отсутствии дополнительных ресурсов  внутри государства для финансирования дефицита бюджета нужные средства, вероятно, будут черпаться в виде займа у других государств. В данном случае государство столкнется с другой проблемой – увеличение госдолга.

Министерство финансов России, безусловно, не может довести экономку страны до состояния дисбаланса, оставив суверенные фонды без средств, что подтверждают готовящиеся перемены в их организации.

Так в июне Минфин России выступил с предложением об объединении Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в один фонд, а уже 31 июля 2017 года Владимиром Путиным был подписан указ, согласно которому данное объединение должно завершиться к 1 февраля 2018 года [9].

Предшествовали данному указу также и поправки в Бюджетный кодекс. Согласно закону величина расходов федерального бюджета не может превышать объем нефтегазовых доходов, на расчет которых влияют: базовая цена нефти, базовая экспортная цена газа и прогнозируемый валютный курс, а также размер прочих доходов и прогнозируемых расходов, которые пойдут на обслуживание госдолга [10]. Показатель базовой цены на нефть установлен в размере 40 долл за баррель, но с 2018 года цена должна подлежать ежегодной индексации на 2% [4].

Кроме того, 2018 год определили как переходный год. Величина расходов бюджета не может превышать увеличенный на 1% ВВП величину доходов за вычетом нефтегазовых доходов. Также объем условно утверждаемых расходов в законе о бюджете на 2018 год и последующие годы не уточняется, а на 2019 год устанавливается в размере не менее 2,5% от объема расходов бюджета на данный год [2]. Предполагается, что совокупный объем расходов на 2019 и 2020 годы будет определен исходя из новой конституции бюджетных правил [4].

Помимо вопросов, касающихся федерального бюджета, законом разъяснена судьба суверенных фондов России. Так Резервный фонд и Фонд национального благосостояния будет объединен на базе ФНБ [12]. Стоит отметить, что база для нового фонда весьма логична, несмотря на то, что данный фонд создается, в первую очередь, для финансирования дефицита бюджета (для этой цели изначально создавался Резервный фонд), ведь из двух фондов только ФНБ имеет в запасе средства, хотя изрядно и исчерпавшиеся.

Главной причиной объединения двух фондов Минфин видит в улучшении управляемости их средствами. На практике же закон позволяет более свободно распоряжаться средствами данных фондов: до объединения средства ФНБ на покрытие дефицита бюджета или же на другие цели, не являющимися первоочередными для фонда, было достаточно проблематично освоить – транш сопровождался множеством процедур, согласований и урегулирований [12]. Таким образом, единый фонд будет вмещать в себя три основные цели своей деятельности: поддержание сбалансированности страховой пенсионной системы, финансирование дефицита федерального бюджета, софинансирование добровольных пенсионных накоплений.

Несмотря на то, что на данном временном этапе большую озабоченность все больше экспертов высказывают по поводу исчерпания ресурсов фондов и после их объединения, Минфин все же намерен их пополнить в ближайшей перспективе. Так ожидается, что объединенный фонд будет пополняться по средствам дополнительных нефтегазовых доходов, а уже в 2018 году планируется вливание в размере 623 млрд. рублей. К тому же по прогнозам в 2018 году расходы Резервного фонда сократятся примерно 2 раза, а уже в 2019 средства фонда совсем не будут использоваться – дефицит бюджета планируется покрывать с помощью внутренних и внешних заимствований[13].

Минфин также определяет порядок использования и пополнения объединенного фонда. Сообщается, что средства фонда будут использоваться на финансирование дефицита федерального бюджета или же на поддержание Пенсионного фонда России исходя из объема средств, оставшихся на счетах фонда на конец очередного финансового года.

Кроме того, отмечается, что если совокупный объем средств объединенного фонда будет превышать 5% ВВП, то средства данного фонда могут быть использованы в размере недополученных нефтегазовых доходов в конкретно взятом году. Если же объем остатка средств будет меньше 5% ВВП, то они могут быть использованы в размере не более 1% ВВП, что предотвратит трату средств сверх минимального объема данного фонда [10].

До того, как объем средств объединенного фонда достигнет 7% ВВП, средства ФНБ к размещению в иные финансовые активы не допускаются, исключение составляют активы самоокупаемых инфраструктурных проектов, которые были начаты до 1 января 2018 года и входят в утвержденный правительством перечень, а также проектов «Внешэкономбанка», начатых до вышеуказанной даты [8].

Также следует добавить, что Минфин ежемесячно с 2008 года публикует информацию об объеме средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, данные об их использовании и результаты управления. Принятый закон снова закрепляет данную обязанность за Минфином, что позволяет каждому рядовому гражданину продолжить отслеживание за ситуацией с Фондом.

Очевидно, что дать объективную оценку объединенному фонду представится возможным только после начала его полного функционирования, а именно в феврале 2018 года. Тем не менее, об эффективности управления фондом можно будет судить исходя из его объема, а также качестве активов, в которые будут вкладываться средства. Кроме того, объем фонда напрямую зависит от цены на нефть, а также обратно пропорционален дефициту федерального бюджета, поэтому судьба стабилизатора экономики России зависит от целой системы показателей, которая также требует своевременных и качественных преобразований.