ПРЕОДОЛЕНИЕ ЦИКЛИЧНОСТИ ОТКАЗНОГО ПРОИЗВОДСТВА: ЭСКАЛАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ РЕАГИРОВАНИЯ НА ПОВТОРНЫЙ ОТКАЗ В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

OVERCOMING THE CYCLICALITY OF REFUSAL PROCEEDINGS: AN ESCALATION MECHANISM OF RESPONSE TO A REPEATED REFUSAL TO INITIATE A CRIMINAL CASE

Klimov Efim Sergeevich

Master of Laws, independent researcher, Russia, Kazan

Аннотация. Недопустимость повторного отказа в возбуждении уголовного дела без проведения дополнительной проверки и устранения нарушений следует из конституционно-правового истолкования положений статьи 148 УПК РФ, однако уголовно-процессуальный закон не связывает с повторным принятием такого решения специальных последствий, влияющих на дальнейшее движение материала; ведомственное регулирование предусматривает лишь средства надзорного и дисциплинарного реагирования. Предусмотренная частью 6 статьи 37 УПК РФ процедура разрешения разногласий рассчитана на спор о требовании прокурора, а не на факт повторного отказа. Предлагается часть 6.1 статьи 148 УПК РФ, обязывающая прокурора при повторном отказе направлять материалы руководителю вышестоящего следственного органа с проведением дополнительной проверки иным уполномоченным лицом. Критерий повторного отказа сформулирован по Определению Конституционного Суда РФ от 12 марта 2019 г. № 578-О.

Abstract. The inadmissibility of a repeated refusal to initiate a criminal case without an additional verification and without remedying the violations follows from the constitutional interpretation of Article 148 CPC RF; the criminal procedure law, however, attaches to such a repeated decision no special consequences affecting the further movement of the case file, while departmental regulation provides only for supervisory and disciplinary responses. The disagreement procedure under Part 6, Article 37 CPC RF is designed for a dispute over the prosecutor’s demand rather than for the fact of a repeated refusal. The article proposes a new Part 6.1 of Article 148 CPC RF obliging the prosecutor, in the event of a repeated refusal, to transfer the materials to the head of a superior investigative body, with the additional verification conducted by another authorised official. The criterion of a repeated refusal follows Ruling No. 578-O of the Constitutional Court of Russia of 12 March 2019.

Ключевые слова: прокурор; отказ в возбуждении уголовного дела; повторный отказ; постановление прокурора об отмене; руководитель следственного органа; статья 148 УПК РФ.

Keywords: prosecutor; refusal to initiate a criminal case; repeated refusal; prosecutor’s quashing decision; head of investigative body; Article 148 CPC RF.

Постановка проблемы

Дискуссия о полномочиях прокурора в досудебном производстве нередко ведётся в терминах «возвращения» ему права отмены незаконных решений органов предварительного следствия. Такая постановка неточна. Часть 6 статьи 148 УПК РФ [9] позволяет прокурору в течение 5 суток с момента получения материалов проверки отменить постановление следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, вынеся мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке; сходные полномочия закреплены частью 1.1 статьи 211 и частью 1 статьи 214 УПК РФ применительно к приостановлению и прекращению. Проблема находится не в плоскости наличия права отмены, а в плоскости его процессуальных последствий.

Отменив постановление, прокурор возвращает материалы в следственный орган; возбудить уголовное дело самостоятельно он не вправе, а давать следователю указания о производстве конкретных процессуальных действий закон его не уполномочивает — прокурор лишь очерчивает круг обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке. По итогам дополнительной проверки может быть вынесено новое постановление об отказе, воспроизводящее отменённое решение без проверки названных прокурором обстоятельств и без устранения нарушений, послуживших основанием отмены. Цикл «отказ — отмена — дополнительная проверка — новый отказ» способен воспроизводиться неограниченно: для заявителя это отсрочка доступа к правосудию (статья 52 Конституции Российской Федерации [4]), для доказывания — риск утраты следов преступления.

Нормативная конструкция и границы пробела

Реагирование прокурора опирается на два различных по природе инструмента, которые важно не смешивать. Первый — постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (часть 6 статьи 148 УПК РФ): властно-распорядительный акт, непосредственно устраняющий незаконное решение. Второй — требование об устранении нарушений федерального законодательства (пункт 3 части 2 статьи 37 УПК РФ), которое руководитель следственного органа обязан рассмотреть не позднее 5 суток (часть 4 статьи 39 УПК РФ) и итогом рассмотрения которого может быть мотивированное несогласие. Для таких споров Кодекс предусматривает процедуру части 6 статьи 37 УПК РФ — последовательный перенос разногласия к руководителю вышестоящего следственного органа, Председателю Следственного комитета РФ (руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти) и Генеральному прокурору РФ, решение которого окончательно. Утверждать, что механизм разрешения разногласий в законе отсутствует, было бы неверно.

Недопустимость повторного принятия решения без проведения дополнительной проверки, выполнения законных требований прокурора и устранения выявленных нарушений следует из конституционно-правового истолкования положений статьи 148 УПК РФ. Ведомственное регулирование не создаёт для следственных органов самостоятельной процессуальной обязанности, однако подтверждает практическую значимость проблемы: пункт 1.12 приказа Генерального прокурора РФ от 23 октября 2023 г. № 730 предписывает прокурорам реагировать на невыполнение требований, изложенных в постановлении об отмене незаконного отказа, и добиваться привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, а пункты 1.3 и 1.11 того же приказа ориентируют на недопущение неоднократных отмен [7]. Следовательно, действующее регулирование предусматривает средства надзорного и дисциплинарного реагирования, но не устанавливает специального процессуального последствия повторного незаконного отказа, непосредственно влияющего на дальнейшее движение материала.

Действующая процедура части 6 статьи 37 УПК РФ такого последствия не создаёт. Во-первых, она привязана к спору о требовании прокурора, а не к факту повторного вынесения отменённого решения. Во-вторых, приводится в действие несогласием руководителя следственного органа, то есть не срабатывает, когда тот формально соглашается с прокурором, но материал вновь разрешается прежним образом. В-третьих, даже завершение этой процедуры не устанавливает специального порядка дальнейшего разрешения материала и не исключает его повторного рассмотрения на прежнем ведомственном уровне. Таким образом, УПК РФ не устанавливает специального процессуального последствия повторного незаконного отказа в виде обязательной передачи материала на вышестоящий ведомственный уровень. Применительно к дознанию риск воспроизводства такой ситуации ниже, поскольку письменные указания прокурора обязательны для дознавателя (часть 4 статьи 41 УПК РФ) [9].

Доктринальный контекст и элемент новизны

В литературе обсуждаются три основных направления решения. Первое — расширение полномочий прокурора вплоть до права возбуждать уголовное дело; применительно именно к неоднократным отменам постановлений об отказе такое решение обосновывал Ч.М. Исмаилов, связывая его с исчерпанием предельных сроков проверки сообщения о преступлении [3, с. 168–174]. Второе — развитие судебного контроля как самостоятельной функции судебной власти, ориентированной на восстановление прав невластных участников процесса [1, с. 151–161]. Третье — системная перестройка досудебного производства, устраняющая смешение разнородных процессуальных моделей [8, с. 621–642]. Первые два направления меняют распределение компетенции между прокурором, следствием и судом, третье предполагает реформу за пределами отдельного института.

Предлагаемая модель занимает иное положение. В отличие от предложений о наделении прокурора правом возбуждать уголовное дело либо давать следователю обязательные указания, она сохраняет принятие итогового решения внутри следственной системы, но предусматривает обязательное изменение уровня ведомственного контроля при повторном незаконном отказе. От совершенствования процедуры части 6 статьи 37 УПК РФ её отличает основание запуска: последствие связывается не со спором о требовании, а с самим фактом воспроизводства отменённого решения, и наступает независимо от позиции руководителя следственного органа. От ведомственных мер, предусмотренных приказом № 730, — тем, что действует в процессуальной, а не в дисциплинарной плоскости и влияет на движение самого материала. Этим предопределён и выбор изменяемой нормы: правило встраивается в статью 148 УПК РФ, где урегулированы отказ в возбуждении уголовного дела и его отмена, а не в общие нормы о требованиях прокурора (статьи 37, 39 УПК РФ), где оно конкурировало бы с уже действующей процедурой. При определении должностного лица, которому поручается дополнительная проверка, сохраняют действие правила подследственности, распространяющиеся и на стадию возбуждения уголовного дела [2, с. 136–143].

Ориентиры судебной практики

Материальный критерий недопустимости цикличности выработан Конституционным Судом РФ. Согласно Определению от 12 марта 2019 г. № 578-О [5] органы предварительного расследования не вправе повторно принимать решение об отказе в возбуждении уголовного дела на основе тех же фактических обстоятельств, с опорой на те же материалы проверки; после устранения выявленных нарушений им надлежит вновь оценить как фактическую, так и правовую сторону дела и принять новое процессуальное решение. Критерий носит совокупный характер: тождественность исходных фактических обстоятельств, которые по одному сообщению о преступлении почти всегда совпадают, сама по себе не порочит новый отказ, если дополнительная проверка реально проведена, нарушения устранены и полученные материалы позволили принять иное по обоснованию решение. Процессуального механизма реализации этого стандарта Кодекс, однако, не содержит: нарушение констатируется постфактум — прокурором при очередной отмене либо судом.

Судебный контроль такой механизм не заменяет, поскольку приводится в действие жалобой. Согласно пункту 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 1 (в редакции постановления Пленума от 9 декабря 2025 г. № 33) [6] судья при проверке законности и обоснованности постановления об отказе в возбуждении уголовного дела выясняет, соблюдены ли нормы, регулирующие порядок рассмотрения сообщения о преступлении, рассмотрены ли доводы заявителя о фактических обстоятельствах, указывающих, по его мнению, на признаки преступления, и основаны ли выводы обжалуемого постановления на материалах проведённой проверки всех обстоятельств, в том числе указанных заявителем. Этот стандарт близок критерию Конституционного Суда РФ, однако применяется только по обращению заинтересованного лица и сам по себе не устанавливает ни обязательного изменения ведомственного уровня последующей проверки, ни специального порядка разрешения повторного отказа.

Проектная редакция нормы

Статью 148 УПК РФ предлагается дополнить частью 6.1 следующего содержания: «6.1. Если после отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурором или руководителем следственного органа либо после признания такого постановления незаконным или необоснованным судом по тому же сообщению о преступлении вновь вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела без проведения дополнительной проверки, обеспечивающей устранение нарушений, послуживших основанием для отмены, в том числе без проверки конкретных обстоятельств, изложенных в постановлении прокурора, либо при повторном принятии решения на основе тех же фактических обстоятельств и с опорой на те же материалы проверки, прокурор отменяет указанное постановление и направляет материалы руководителю вышестоящего следственного органа. Срок дополнительной проверки исчисляется со дня поступления материалов руководителю вышестоящего следственного органа и составляет не более трёх суток. По мотивированному ходатайству следователя этот срок может быть продлён руководителем вышестоящего следственного органа до десяти суток, а при необходимости производства документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, исследований либо оперативно-разыскных мероприятий — до тридцати суток с обязательным указанием конкретных фактических обстоятельств, послуживших основанием для продления. При личном проведении проверки руководителем следственного органа продление оформляется его мотивированным постановлением. Дополнительная проверка проводится и процессуальное решение по её результатам принимается иным следователем либо непосредственно руководителем следственного органа, уполномоченным рассматривать сообщение о преступлении; в случае объективной невозможности её проведения иным уполномоченным лицом проверка может быть проведена прежним исполнителем на основании мотивированного постановления руководителя вышестоящего следственного органа с указанием причин такой невозможности. Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное по результатам такой проверки, должно содержать мотивированные выводы по каждому обстоятельству и нарушению, указанным в постановлениях прокурора или руководителя следственного органа либо в судебном решении, послуживших основанием для отмены или признания незаконным или необоснованным ранее принятого решения. О принятом решении незамедлительно уведомляются прокурор и заявитель».

Три элемента редакции требуют пояснения. Момент начала срока определён самостоятельно, поскольку при передаче материала сообщение о преступлении заново не поступает и общее правило части 1 статьи 144 УПК РФ здесь неприменимо. Порядок продления воспроизводит логику части 3 статьи 144 УПК РФ, но урегулирован в самой норме: общий порядок рассчитан на ходатайство следователя перед руководителем следственного органа и неприменим, когда проверку проводит сам руководитель, — в этом случае продление оформляется его мотивированным постановлением. Смена исполнителя сформулирована как правило с узким исключением: устойчивое воспроизводство отменённого решения не всегда объясняется позицией конкретного должностного лица, а в малочисленных подразделениях требование иного исполнителя может оказаться неисполнимым, однако исключение обусловлено объективной невозможностью и мотивированным постановлением, что препятствует его превращению в формальность. Наконец, эскалация связывается не только с отменой постановления прокурором: если незаконность первого отказа констатирована руководителем следственного органа или судом, повторное вынесение того же решения обладает тем же дефектом, и оставлять такие случаи за пределами нормы оснований нет — соответственно и повышенный стандарт мотивированности нового постановления охватывает обстоятельства, указанные в любом из этих актов.

Сопутствующее согласование ограничивается самой статьёй 148 УПК РФ: в части 6 достаточно оговорки «за исключением случая, предусмотренного частью 6.1 настоящей статьи». Возражение о том, что эскалационный порядок ослабляет процессуальную самостоятельность следователя, отводится содержанием предлагаемой нормы: она не касается собирания доказательств, следственной тактики и промежуточных решений и не предопределяет исход проверки — новый отказ остаётся допустимым, но связывается повышенным стандартом мотивированности и переносится на уровень, где ведомство обязано разрешить устойчивое разногласие. Итоговое решение при этом сохраняется за следственной системой и остаётся под прокурорским надзором и судебным контролем в порядке статьи 125 УПК РФ.

Заключение

Цикличность отказного производства порождается не отсутствием у прокурора права отмены, не отсутствием обязанности провести дополнительную проверку и устранить нарушения, послужившие основанием отмены, и не отсутствием в Кодексе механизма разрешения разногласий, а тем, что действующая процедура привязана к спору о требовании прокурора и не связывает специальных процессуальных последствий с самим фактом воспроизводства отменённого решения; ведомственные же меры действуют в дисциплинарной плоскости и на движение материала не влияют. Предлагаемая часть 6.1 статьи 148 УПК РФ устраняет этот пробел, придавая правовой позиции Определения Конституционного Суда РФ № 578-О специальный процессуальный механизм реализации — обязательную передачу материала на вышестоящий ведомственный уровень с проведением проверки иным уполномоченным лицом. Дальнейшее направление исследования — оценка применимости аналогичной логики к повторным постановлениям о приостановлении предварительного следствия и о прекращении уголовного дела, структура которых требует самостоятельного анализа.