Международно-правовая ответственность государств за незаконное вмешательство в деятельность гражданской авиации

International legal responsibility of states for unlawful interference in civil aviation activities

Uladzimir Valastnykh

postgraduate of Academy of Public Administration under the aegis of the President of the Republic of Belarus, Minsk

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы выполнения государствами взятых на себя обязательств по обеспечению безопасности полетов, в частности, ответственность государств за предотвращение незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специально-юридические методы. В ходе работы над статьей были применены системный и функциональный общенаучные методы исследования, и общие логические приемы, такие как анализ, синтез и др.

Abstract. This article discusses the implementation by States of their obligations to ensure safety, in particular, the responsibility of States to prevent unlawful interference with civil aviation. The methodological basis of the study constitute the general scientific and specialized legal methods. While working on the article were applied systemic and functional scientific methods of research and common logic techniques, such as analysis, synthesis, and others.

Ключевые слова: запретная зона; безопасность полетов; военная деятельность.

Keywords: restricted area; safety; military activities.

Исходя из повышенной опасности деятельности гражданской и государственной авиации, перед международным сообществом постоянно стоит задача обеспечения безопасности полетов воздушных судов. Поэтому вопрос международно-правовых обязательств государств по обеспечению безопасности полетов в суверенном воздушном пространстве, имеет приоритетное значение.

Обеспечение безопасной деятельности гражданской авиации на протяжении многих десятилетий является одной из приоритетных задач, решаемых государствами и Международной организацией гражданской авиации (далее – ИКАО).

Несмотря на то, что с начала XX в. в международном воздушном праве, ИКАО был выработан целый ряд универсальных международных договоров, которые содержат в себе нормы об ответственности государств по обеспечению безопасности полетов, следует констатировать, что на сегодняшний день существует ряд неурегулированных вопросов в этой сфере, которые несут потенциальную, но вполне объективную угрозу безопасности гражданской авиации.

К таким проблемам, прежде всего, следует отнести обязанность государств по обеспечению безопасности полетов, в частности, ответственность государств за предотвращение незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. Вопросы обязанности государства по обеспечению безопасности полетов в суверенном воздушном пространстве никогда не являлись предметом комплексного исследования как белорусскими, так и российскими, иностранными учеными-правоведами с выделением всех остро стоящих нерешенных проблем. Тем не менее необходимо отметить российские работы А.А. Баталова [1], Е.О. Ганенкова [2], Р. Лули [6], А.И. Травникова [10], А.А. Эргот [13] А.А. Дементьева [3], которые на уровне кандидатских диссертаций фундаментально исследовали ключевые аспекты института ответственности в международном воздушном праве.

Вопросы обязанности и ответственности государства за обеспечение безопасности полетов, в международном воздушном праве затронуты в научных исследованиях А.И. Травникова [10], Ю.Н. Малеева [7]. В зарубежной науке международного права также освещаются только отдельные вопросы ответственности в международном воздушном праве. Среди исследований зарубежных ученых-юристов следует выделить работы Дьедерикс-Версхута [14], Р. Лули [5, с.330-336], М. Милде [22, с.835-860], П. Мартина [21, с.126-131], Р.Х. Манкьевица [20, с.157-160], М. Франклина [15, с.128-133] и др. Общие выводы, сформулированные этими учеными, определили основные направления современных исследований в области международного воздушного права. Указанные авторы в основном фрагментарно затрагивали вопросы ответственности в международном воздушном праве. Они проводили исследования вопросов, касающихся ответственности государств за нарушение положений Конвенции о международной гражданской авиации (далее – Чикагская конвенция 1944 г.), ненадлежащее использование гражданских воздушных судов, ответственности перевозчиков и проблематике использования силы в отношении гражданских воздушных судов.

Следует признать, что существует лишь незначительное количество работ по данной тематике в российской и зарубежной доктринах международного права. В Республике Беларусь данные вопросы изучению и вовсе не подвергались, что было бы более сложным без научных разработок ученых Российской Федерации.

На сегодняшний день существует ряд неурегулированных вопросов в этой сфере, которые требуют дальнейшего глубокого изучения. В связи с этим целью данной статьи является анализ обязанности государства по обеспечению безопасности полетов в суверенном воздушном пространстве в соответствии с международными нормами с последующей выработкой предложений по дополнению существующих международно-правовых актов для устранения в перспективе указанных проблем.

Как отмечалось ранее, острой современной проблемой в международном воздушном праве является вопрос обязанности государства в противостоянии актам незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации и, как следствие, ответственности государства за незаконное вмешательство в деятельность гражданской авиации.

Деятельность авиации носит международный характер, поэтому для эффективного обеспечения безопасности необходимо участие всех государств. Универсальной реализации положений по безопасности способствует разработка ряда международных юридических документов (конвенций). Они создают основу для единообразного применения во всем мире положений, касающихся обеспечения безопасности. Конвенции, перечисленные ниже, конкретно касаются воздушных судов, подвергшихся незаконному вмешательству:

-  Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (Токийская конвенция), подписанная в Токио 14 сентября 1963 г.;

-  Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаагская конвенция), подписанная в Гааге 14 октября 1971 г.;

-  Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреальская конвенция), подписанная в Монреале 23 сентября 1971 г.;

-  Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, принятую в Монреале 23 сентября 1971 г., подписанный в Монреале 24 февраля 1988 г.;

-  Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения, подписанная в Монреале в марте 1991 г.;

-  Конвенция о пресечении противоправных действий, связанных с международной гражданской авиацией (Пекинская конвенция), подписанная в Пекине 10 сентября 2010 г.;

-  Протокол, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Пекинский протокол), подписанный в Пекине 10 сентября 2010 г.

Эти конвенции охватывают широкий диапазон видов незаконного вмешательства, объектами которого становятся воздушные суда, аэронавигационные средства и аэропорты. В нынешних условиях наиболее важным аспектом положений, содержащихся в этих конвенциях, является то, что они накладывают на государства-участников обязательство принимать законодательство, согласно которому акты, определенные в этих конвенциях, подлежат суровому наказанию, предусмотренному законами этих государств [9].

Проанализировав вышеупомянутые конвенции, следует заметить, что существует целый спектр актов незаконного вмешательства:

-  незаконный захват воздушных судов;

-  разрушение воздушного судна, находящегося в эксплуатации;

-  захват заложников на борту воздушных судов или в аэропортах;

-  насильственное проникновение на борт воздушного судна, в аэропорт или в расположение аэронавигационного оборудования или службы;

-  помещение на борту воздушного судна или в аэропорту оружия, взрывного устройства или опасного материала, предназначенных для преступных целей;

-  использование воздушного судна, находящегося в эксплуатации, с целью причинить смерть, серьезное увечье или значительный ущерб имуществу или окружающей среде;

-  сообщение ложной информации, ставящей под угрозу безопасность воздушного судна в полете или на земле, безопасность пассажиров, членов экипажа, наземного персонала или общественности в аэропорту или в расположении средства или службы гражданской авиации [8].

Международное сообщество пытается решить эти проблемы на международном уровне уже на протяжении нескольких десятилетий.

История совершения незаконных актов в отношении гражданской авиации неразрывно связана с историей международной аэронавигации. Однако подобные акты не рассматривались в период, когда была создана Чикагская конвенция 1944 г. С середины прошлого века начался активный рост незаконных актов в отношении воздушных судов, которые, по большей части, заключались в угонах воздушных судов [11, с.104-107]. Впервые же незаконные акты в отношении воздушных судов были освещены в 1930 г., когда перуанские революционеры захватили почтовый самолет с целью сбрасывания пропагандистских буклетов над Лимой [26, с.280].

11 сентября 2001 г. вывело проблематику незаконных актов в отношении воздушных судов на совершенно иной уровень. После террористического акта в США такие вопросы, как антитеррористическая деятельность и обеспечение безопасности гражданской авиации, остро встали перед международным сообществом.

В течение последних 15 лет произошло много изменений в международном праве и национальных законодательствах с целью достижения максимальной безопасности полетов воздушных судов и обеспечения безопасности в аэропортах. Однако до сегодняшнего времени один аспект остается неурегулированным на международном уровне, а именно – ответственность государства в области авиационной безопасности. Этот вопрос широко обсуждается в доктрине международного права [19] и по-разному решается в национальных законодательствах государств. В рамках же международного права каждое государство обязуется создавать собственные стандарты безопасности и национальные режимы по обеспечению безопасности на территории аэропортов [8].

Рассматривая национальную практику, можно сделать вывод о существовании двух подходов к вопросу обеспечения безопасности международной гражданской авиации [25]. Первый подход заключается в том, что государство несет весь спектр ответственности за обеспечение безопасности, так как именно оно является обладателем обязанностей по предотвращению актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. При втором подходе государство выступает в роли наблюдателя и координатора, а непосредственное осуществление функций по обеспечению безопасности остается за аэропортом [24, с.694].

При первом подходе государство несет ответственность за безопасность гражданской авиации и осуществляет эти функции через специальные государственные органы, такие как, например, Управление гражданской авиации (например, Великобритания), Министерство транспорта (например, Канада и Япония) или правоохранительными органами в лице полиции (например, Германия и Российская Федерация).

В качестве примера второго подхода можно привести Германию. Проведение всех необходимых мероприятий по обеспечению безопасности возлагается на региональные департаменты Германской пограничной полиции, которая является частью Министерства внутренних дел, которое, в свою очередь, несет ответственность за обеспечение безопасности как полномочный орган государства, на котором лежит обязанность по обеспечению безопасности. Сама же Федеральная полиция Германии несет ответственность только за безопасность аэропортовых периметров [3].

По общему правилу, ответственность государств по международному праву возникает тогда, когда этим государством были нарушены нормы международного права (взятые на себя обязательства) [8]. Приложение 17 к Чикагской конвенции 1944 г. устанавливает ответственность государств за обеспечение безопасности полетов следующим образом: «Первоочередной целью каждого Договаривающегося государства является безопасность пассажиров, экипажа, наземного персонала и публики в целом во всех случаях, связанных с защитой гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» [16]. Это же было подтверждено на Международной конференции министров по авиационной безопасности в 2002 г. в контексте, что государства должны совершать все необходимые действия и сотрудничать друг с другом для усовершенствования системы авиационной безопасности [23, с.246]. Кроме того, государства должны принимать все возможные меры для предотвращения незаконных актов использования воздушных судов [17].

Однако на сегодняшний день сложилась такая ситуация, когда подобные обязанности государств автоматически не преобразуются в ответственность по международному праву. Тем не менее более глубокий анализ позволяет сделать вывод о том, что государства несут ответственность перед гражданами за авиационную безопасность.

В 2001 г. Международная комиссия по вопросам вмешательства и суверенитета, созданная под эгидой ООН в 2000 г., отметила, что суверенитет в том числе обязывает государство нести «ответственность за деятельность по обеспечению безопасности граждан» [3]. Международный совет ООН по правам человека расширяет эти положения на граждан любого другого государств [18]. Авиационная безопасность является одним из самых часто нарушаемых обязательств в предотвращении террористических атак, и было бы разумно сказать, что обязанность государств по обеспечению безопасности граждан распространяется и на вопросы авиационной безопасности.

Другим примером международно-правового закрепления ответственности государств за авиационную безопасность можно привести Европейскую конвенцию о правах человека, которая устанавливает, что государство должно принимать законы, создавать органы по осуществлению безопасности, чтобы предоставить максимально возможный уровень безопасности для своих граждан [5, с.330-336].

Таким образом, можно сделать вывод, что обеспечение безопасности, в том числе авиационной, является безоговорочной обязанностью государства.

Совершение террористических актов на борту воздушного судна или на территории аэропорта создает ситуацию, при которой можно говорить о том, что государство не выполнило взятые на себя обязательства по обеспечению безопасности.

Как уже отмечалось выше, наличие обязанности государства по обеспечению авиационной безопасности не порождает автоматически ответственность по международному праву, т.е. государство может полностью избежать какой-либо ответственности. Представляется необходимым выработка международно-правовых норм, которые бы напрямую закрепляли ответственность государства за неисполнение своих обязательств, в результате чего был совершен террористический акт на борту воздушного судна или на территории аэропорта.

В качестве примера можно привести трагедию уничтожения самолета Аэробус А321, который разбился на территории Синайского полуострова (Египет) 31 октября 2015 г. в результате взрыва бомбы на борту воздушного судна. На лицо факт того, что Египет не обеспечил должный уровень безопасности, в результате чего террористам удалось пронести на борт воздушного судна взрывное устройство. Хотя египетская сторона признала данный факт, ответственности Египет не понес. Все выплаты пострадавшим в результате катастрофы осуществлялись страховыми компаниями, в которых были застрахованы пассажиры. Подобное положение вещей представляется неправильным и несправедливым, ведь страховые компании не должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение Египтом своих обязанностей.

Оптимальным разрешением сложившегося пробела в международном воздушном праве представляется модернизация существующих международно-правовых актов, направленных на борьбу с терроризмом при осуществлении международных полетов. В частности, необходимо установление ответственности государств за осуществление авиационной безопасности в Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г.

Таким образом, необходимо модернизировать положения Чикагской конвенции 1944 г. в виде новой ст. 4 bis, в которой будет закреплена обязанность государств за обеспечение авиационной безопасности.