Компетенция органов конституционного контроля в странах Восточной Европы: сравнительно-правовой анализ

Competence of bodies of the constitutional control of countries of Eastern Europe: comparative and legal analysis

Svetlana Pasternak

candidate of jurisprudence, associate professor in St. Petersburg state economic University – SPbGEU, the Russia, St. Petersburg

Аннотация. Конституционный контроль является обязательным атрибутом современного государства, имеющего писаную конституцию. Основными задачами органов конституционного контроля являются охрана конституции, обеспечение её верховенства, защита конституционных прав граждан. Для выполнения указанных задач органы конституционного контроля наделяются особой компетенцией, анализу которой и посвящена настоящая статья.

Abstract. The constitutional control is obligatory attribute of the modern state having the constitution. The main objectives of bodies of the constitutional control are protection of the constitution, ensuring its supremacy, protection of constitutional rights of citizens. For performance of the specified tasks bodies of the constitutional control are allocated with special competence to which analysis this article is devoted.

Ключевые слова: компетенция; конституционный контроль; орган конституционного контроля; конституционный суд; Восточная Европа.

Keywords: competence; constitutional control; body of the constitutional control; constitutional court; Eastern Europe.

Компетенция конституционного суда представляет собой совокупность его материально-правовых, процессуальных и организационных полномочий. Ее ядром являются материально-правовые полномочия, определяющие категории дел, подсудные конституционному суду. Остальные полномочия имеют служебную роль и обеспечивают реализацию предназначения конституционного суда. В связи с этим в отечественной литературе компетенцию конституционного суда понимают в узком смысле как круг конституционно-правовых вопросов и споров, подведомственных этому суду [7, с. 44].

На основе анализа конституций стран Восточной Европы, в том числе и России, можно выделить несколько способов определения компетенции конституционных судов:

1) компетенция определяется только конституцией и иными правовыми актами не дополняется;

2) компетенция определяется конституцией и конкретизируется в иных нормативных актах;

3) конституция определяет компетенцию конституционного суда в общих чертах, а детально она регламентируется иными правовыми актами.

Только конституцией компетенция конституционного суда определяется в таких государствах, как Болгария, Польша, Румыния, Молдова, Украина. Основной закон здесь содержит закрытый перечень полномочий органа конституционного контроля, который не может дополняться иными законодательными актами. Например, статья 149 Конституции Болгарии исчерпывающе определяет компетенцию Конституционного суда, а п. 2 указанной статьи запрещает закону расширять или ограничивать компетенцию органа конституционного контроля. Статья 12 Закона о Конституционном суде Болгарии воспроизводит установленные Конституцией функции и полномочия суда, лишь отчасти их конкретизируя, но не дополняя.

В большинстве стран преобладает второй из вышеуказанных способов определения компетенции органа конституционной юстиции, а именно когда функции и полномочия последнего определяются не только конституцией, но и законом о конституционном суде, а также иными нормативными актами. Такой перечень полномочий принято называть открытым. Он имеет место, прежде всего, в Российской Федерации, а также в таких государствах, как Литва, Белоруссия, Венгрия, и др.

В России компетенция Конституционного Суда определяется Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» [11]. В частности, часть 3 статьи 128 Конституции РФ включает в предмет регулирования федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ не только порядок образования и деятельности Суда, но и его полномочия. Таким образом, в России возможно не только законодательное воспроизведение компетенции Суда, но и ее конкретизация и дополнение, соответствующие предписаниям основного закона.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», кроме функций и полномочий, установленных Конституцией РФ, Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Федеративным договором и федеративными конституционными законами, а также может пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституцией РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. В результате расширяется число источников, определяющих компетенцию российского Конституционного Суда, поскольку в их число включаются и внутригосударственные договоры [15, с. 46].

В Белоруссии, в частности, в статье 116 Конституции Республики Беларусь, содержащей нормы о компетенции Конституционного суда, также говорится, что в Законе о Конституционном Суде компетенция, организация и порядок работы органа конституционного контроля регламентированы более подробно. В последнее время наметилась тенденция определения отдельных полномочий Конституционного Суда Республики Беларусь декретами Президента, что вряд ли согласуется с Конституцией страны [4].

В некоторых государствах компетенция конституционных судов в Конституции определяется общим образом, а более детальная регламентация функций и полномочий почти полностью содержится в законодательных актах. Например, статья 85 Конституции Республики Латвии гласит: «В Латвии функционирует Конституционный Суд, который в границах установленной законом компетенции рассматривает дела о соответствии законов с конституцией, а также осуществляет иные функции, отнесенные законом к его компетенции» [8].

В виду того, что компетенция конституционных судов не всегда сформулирована конкретно, органы конституционной юстиции иногда вынуждены, как отмечает Н.В. Витрук, самостоятельно конкретизировать свои полномочия [3, с.155].

Например, Конституция РФ устанавливает полномочие Конституционного Суда по проверке конституционности закона, примененного в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (ч. 4 ст. 125). Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» в ст. 96 содержит положение, согласно которому правом на обращение в орган конституционной юстиции с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

Таким образом, очевидно, что в законе нечетко определены общественные объединения, могущие подать подобную жалобу. Это позволило Конституционному Суду РФ расширить круг таких общественных объединений. Так, первоначально Конституционный Суд отнес к ним объединения граждан, уставные цели которых направлены на защиту граждан. В частности, в 1995 году им было принято постановление по запросу профсоюза лётного состава гражданской авиации о проверке на конституционность отдельных положений Закона СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» в части, запрещающей проведение забастовок работникам гражданской авиации [13].

Позже, в 1996 году, Конституционный Суд признал право на обращение с такой жалобой за коммерческими юридическими лицами (акционерными обществами, товариществами и т.д.). В постановлении от 24 октября 1996 года о проверке конституционности отдельных положений Закона РФ «Об акцизах» Конституционный Суд РФ указал, что граждане и их объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами [14].

В 2002 году в постановлении от 2 апреля по делу о проверке конституционности отдельных положений законов Красноярского края и Корякского автономного округа о порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления Конституционный суд признал в качестве надлежащих заявителей в орган конституционного контроля муниципальные образования как территориальные объединения граждан [12].

Таким образом, признав возможность проверки закона на конституционность не только в связи с нарушением прав граждан, как это следует из положений Конституции РФ, но и их объединений, Конституционный Суд РФ самостоятельно расширил свою компетенцию. Подобное расширение имеет положительные последствия, поскольку оно направлено на реализацию одного из ведущих принципов российского конституционализма: признания прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности в государстве и обществе. Однако нельзя не согласиться с Н.В. Витруком, отметившим, что расширение компетенции конституционных судов по собственной инициативе может иметь и отрицательные последствия. Это может привести к нарушению конституционной законности со стороны самих же конституционных судов, особенно в условиях экономической и политической нестабильности в странах, переживающих переходный период развития. Поэтому конституционным судам необходимо соблюдать осторожность и осмотрительность при самостоятельном определении и конкретизации своей компетенции [3, с. 156].

В целях предотвращения указанных отрицательных последствий многие государства законодательно закрепляют прямые и косвенные ограничения компетенции органов конституционного контроля.

В частности, в законах ряда государств закреплен принцип, согласно которому конституционный суд обязан решать исключительно вопросы права (Литва, Молдова, Россия). Если конституционный суд сталкивается в своей практике с вопросами, касающимися политических, экономических, социальных и иных отношений, то он должен оценивать и решать только правовые аспекты этих вопросов [15, с. 48].

Например, рассматривая запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Конституционный Суд РФ указал в определении, что сам момент обращения (спустя пять месяцев после вступления Закона в силу, более чем через два месяца после начала избирательной кампании) свидетельствует о том, что реальная позиция заявителей является в большей мере политической, а не правовой, и Конституционный Суд должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности [2, с. 22-25].

Ограничением компетенции органов конституционного контроля является также принцип недопущения рассмотрения конституционным судом вопросов своей компетенции по собственной инициативе. В результате конституционных реформ 1993 и 1996 гг. права на такую инициативу лишились Конституционные суды России и Белоруссии [7, с. 45].

Помимо соблюдения указанных выше ограничений конституционный суд обязан также воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

В частности, п. 1 ст. 6 Кодекса конституционной юрисдикции Молдовы гласит, что Конституционный суд разрешает только те вопросы, которые входят в его компетенцию. Если в процессе рассмотрения возникают вопросы, относящиеся к компетенции других органов, Конституционный суд передает материалы этим органам или сообщает об этом сторонам и заинтересованным органам и дает соответствующие разъяснения [6, с. 450].

Полномочия конституционных судов неоднократно классифицировались [3, с. 156-199; 5, с. 48-65; 9, с. 74-97; 9, с. 49-51]. По справедливому замечанию Г. Арутюняна, сравнительный анализ функциональных полномочий ныне действующих в мире 108 специализированных институтов конституционного контроля свидетельствуют о том, что им принадлежит около 36 полномочий, но ни в одном институте конституционного правосудия они не сконцентрированы в полном объеме [1, с. 52].

В ходе сравнительного исследования компетенции органов конституционного контроля постсоциалистических государств были выделены следующие их функции и полномочия:

1) проверка конституционности законов и других актов органов и должностных лиц публичной власти;

2) проверка конституционности международных договоров;

3) проверка конституционности внутригосударственных договоров;

4) официальное толкование Конституции;

5) разрешение споров о компетенции между органами публичной власти;

6) защита прав и свобод человека и гражданина по индивидуальным жалобам и запросам судов о проверке конституционного закона или иного акта, подлежащего применению в конкретном деле;

7) проверка конституционности проведения референдумов, выборов, осуществления права народной инициативы;

8) проверка конституционности организации и деятельности политических партий и иных общественных организаций;

9) защита Конституции от нарушения ее Президентом, судьями, иными должностными лицами государства (участие в процедуре импичмента);

10) проверка дееспособности главы государства и других высших должностных лиц государства, установление других оснований для досрочного прекращения их полномочий (Эстония, Литва, Болгария, Польша);

11) защита от нарушений конституции парламентом страны или законодательным органом ее автономной территориальной единицы путем дачи заключения или согласования при решении вопроса о роспуске представительных органов (Молдова, Украина);

12) полномочия по даче заключений о мероприятиях, связанных с введением военного (осадного), чрезвычайного положения или с угрозой конституционному строю в государстве (Венгрия);

13) участие в законодательном процессе (осуществление права законодательной инициативы, права на внесение предложений об изменениях и дополнения в конституцию, дача заключений о конституционности предложений о пересмотре конституции);

14) право направлять послания президенту, парламенту об осуществлении конституционной юрисдикции;

15) рассмотрение конституционных жалоб автономных образований, самоуправляющихся территориальных сообществ, органов местного самоуправления, конфессиональных обществ на незаконное вмешательство государства в их деятельность (Чехия);

16) участие в процедуре принятия присяги президентом, право принимать регламент и др.

Указанные полномочия не охватывают все аспекты компетенции, свойственные тому или иному конституционному суду. В то же время не все эти полномочия осуществляет конституционный суд конкретной страны.

По замечанию Г. Арутюняна, тенденции развития системы конституционного правосудия направлены на то, чтобы все акты и действия конституционных институтов стали объектом конституционного контроля, а все конституционные субъекты, в первую очередь, граждане, имели право обращения в конституционные суды. Изучение генезиса, диалектики развития и современного состояния конституционного правосудия в мировой практике приводит к общему заключению, что если двадцатый век стал веком становления, то двадцать первый век станет веком всестороннего проявления внутренних возможностей всей системы конституционного контроля [1, с. 53].

В связи с этим вопрос о компетенции конституционного суда и объеме его полномочий является одной из актуальных проблем конституционного права.