Проведение административного расследования прокурором: проблемные вопросы правоприменения

CONDUCTING AN ADMINISTRATIVE INVESTIGATION BY A PROSECUTOR: PROBLEMATIC ISSUES OF LAW ENFORCEMENT.

Oksana Semyonova

assistant prosecutor, Kamchatka Transport Prosecutor's Office Far Eastern Transport Prosecutor's Office, postgraduate student of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education Pacific State University, Russia, Khabarovsk

Valery Stepenko

dr. jurid. sciences, Associate Professor, Director of the Law Institute, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education Pacific State University, Russia, Khabarovsk

Аннотация. Автор рассматривает вопросы правового положения прокурора в части полномочий проведения административного расследования при производстве по делам об административных правонарушениях.

Abstract. The author examines the issues of the legal status of the prosecutor in terms of the powers to conduct an administrative investigation in proceedings on cases of administrative offenses.

Ключевые слова: ответственность; правонарушение; наказание; прокурор; административное расследование.

Keywords: responsibility; offence; punishment; public Prosecutor; administrative investigation.

Успешное развитие гражданского общества в современной России, как правовом государстве на современном этапе невозможно без четкого понимания необходимости соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Важное место в этой деятельности занимает прокурор как должностное лицо уполномоченное государством, в том числе для защиты прав граждан, в связи с чем, важно выработать эффективные механизмы реализации его полномочий в административно-деликтной сфере.

Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ, Кодекс) [1] прокурор непосредственно участвует в производстве по делам об административных правонарушениях, поскольку обладает полномочиями возбуждения таких дел по любой статье Кодекса, принимает участие в их рассмотрении, обжалует незаконные постановления по делам об административных правонарушениях путем принесения протестов. Таким образом, законодатель дает прокурору право защищать не только интересы государства, выступая на стороне обвинения, но и интересы субъектов права, от незаконного преследования имея согласно действующему законодательству широкий механизм полномочий. 

Вместе с тем одним из проблемных вопросов ныне действующего КоАП РФ, является такое процессуальное действие, как административное расследование, поскольку в этом вопросе роль прокурора  при его проведении неоднозначна.

Общие положения об административном расследовании приведены в ст. 28.7 Кодекса и, по мнению автора, не достаточно регламентированы.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» установлено, что административное расследование включает в себя комплекс процессуальных действий, для выполнения которых требуются значительные временные затраты, поскольку необходимо выяснить все обстоятельства административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление и требует реализации конкретных действий, направленных на получение необходимой информации, в том числе посредством проведения экспертизы, выяснения личности потерпевших, свидетелей, опроса и допроса лиц, проживающих в другой местности.

Положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон) [2] прокурору обладает полномочиями, в том числе по проведению административного расследования без каких либо ограничений.

До 2011 года, в частности до внесения изменений в Закон, прокурору уже было делегировано право возбуждать дела об административных правонарушениях, но данное полномочие реализовывалось непосредственно при осуществлении прокурорского надзора в различных отраслях права и фактически выступало лишь одним из правовых средств реагирования прокурора на нарушения закона.

После внесения дополнений в Закон, возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования получило статус автономного направления работы, которое реализуется прокурором,  как при осуществлении прокурорского надзора, так и за его пределами.

При этом, анализ статьи 27 Федерального закона свидетельствует о том, что прокурор в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина возбуждает производство об административном правонарушении либо незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. И в таком случае законодатель не упоминает о полномочиях прокурора на проведение административного расследования, что свидетельствует об отсутствии комплексной позиции законодателя о роли прокуратуры в сфере производства по делам об административных правонарушениях, ограничивая прокурора в реализации права на административное расследование. Юридически такое право у прокурора есть, это вытекает из Закона и Кодекса («де-юре»), но если обратиться к процессуальным документам, определяющим момент возбуждения административного правонарушения, то постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном нарушении и проведении административного расследования отсутствует, что на практике сводит на «нет» делегированные полномочия прокурора на административное расследование («де-факто») Следовательно, полномочия прокурора в данном случае, являются «титульными» и реализация их на практике невозможна.

В связи с вышеизложенным, целью написания этой статьи автор хотел бы обратить особое внимание на проблему урегулирование вопроса проведения прокурором административного расследования.

Как было сказано выше, целью такого расследования является сбор сведений, на основании которых возможно достоверно установить наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, как того требует статья 26.1 КоАП РФ.

Изучение норм Закона, а также КоАП РФ приводит автора к выводу, что проведение прокуратурой административного расследования не имеет должного правового обеспечения, следовательно, прокурор фактически лишен правовых оснований для проведения административного расследования, что не способствует укреплению законности и лишает прокурора возможности применить все делегированные законом в административно-юридикционном процессе полномочия в полном объеме.

Так, согласно ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ, решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным оформлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. То есть, исходя из данной нормы, «инициировать» процедуру административного расследования прокурор  уполномочен путем вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Однако постановление прокурора не входит в перечень документов, с момента cоставления которого дело об административном правонарушении cчитается возбужденным (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).

Таким образом, при буквальном толковании законодательства дело cчитается возбужденным с момента составления прокурором лишь постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (без проведения административного расследования, содержание которого, согласно ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, аналогично протоколу об административном правонарушении). Тем самым, техническая неточность, на первый взгляд, приводит к тому, что административное расследование прокурора «оказывается» вне рамок дела об административном правонарушении, а также к возможному применению принуждения в отношении лиц, не имеющих процессуального статуса, а, следовательно, не наделенных необходимыми правами.

Далее следует уделить внимание делегированному прокурору полномочию  проводить административное расследование. Как гласит ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ, административное расследование могут проводить должностные лица, наделенные правом составлять протоколы об административных правонарушениях, а если буквально толковать законодателя, то получается, что к числу таких лиц прокурор не отнесен, и соответственно не наделен правом самостоятельно проводить административное расследование.

Данный вывод фактически находит свое подтверждение в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, в котором указано, что круг должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследование, в силу части 4 статьи 28.7 КоАП РФ, является исчерпывающим, а как автор указал выше прокурор в этот круг не входит.

Кроме того, в КоАП РФ четко зафиксировано, что по завершению административного расследования составляется либо протокол об административном правонарушении, либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Однако, как автор упоминал ранее, прокурор не наделен полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении.

Вместе с тем, несмотря на указанные доводы, судебная и прокурорская практика решает вопрос «участия» прокурора в административном расследовании по-разному, в одних случаях не исключает возможности проведения административного расследования именно прокурором (например, дела в арбитражных судах №А31-8623/2009, № А29-4191/2006А), в иных - признает за прокурором только лишь право на принятие решения о проведении административного расследования, а вопрос производства последнего относит к компетенции должностных лиц, уполномоченных составлять протокол об административных правонарушениях (например, дело А17-5815/2007-05-23). Различные подходы в этом вопросе приводят к невозможности обеспечить единство судебной практики на всей территории России, а следовательно, по мнению автора это является одним из тормозов развития правового государства в целом.

Неоднозначность правоприменительной практики связана с тем, что КоАП РФ, с одной стороны, наделяет прокурора правом принять решение о проведении административного расследования, но, с другой стороны, не устанавливает полномочия и порядок его дальнейших действий в связи с принятием указанного решения.

Наибольшее количество вопросов в правоприменительной практике возникает при производстве по делам, которые относятся Кодексом к исключительной компетенции прокурора, а, соответственно, не могут быть возбуждены на основании протоколов об административных правонарушениях и, соответственно, переданы прокурором для производства административного расследования. Таким образом, административное расследование по делам, возбуждение которых отнесено к исключительной компетенции прокурора, может быть проведено только самим прокурором, но это Кодексом не предусмотрено. Подводя итог сказанному, необходимо отметить несовершенство норм КоАП РФ, что влечет за собой неминуемые проблемы и неопределенности в правоприменительной практике. Кодификация законодательства часто приводит к тому, что за универсальностью страдает его правоприменение в результате упущения и разночтения с другими федеральными законами. Автор уверен, что указанная проблема будет устранена законодателем в ближайшее время и прокурор сможет в полном объеме реализовать свои полномочия в рамках производства административного расследования с целью укрепления законности и развитии гражданского общества.

Автор предлагает внести дополнения в КоАП, определяющий   перечень лиц, которым делегировано право на проведение административного расследования по всем видам правонарушений для осуществлении на практике прокурорских полномочий.