О ПЕРСПЕКТИВЕ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ЛОББИЗМА В РОССИИ

ON THE PROSPECT OF LEGALIZING LOBBYING IN RUSSIA

Sergey Konko

Graduate student, Siberian Institute of Management — a branch of The Russian Presidential Academy of national economy and public administration, Russia, Novosibirsk

Аннотация. Спорят как ученые, так и политики о необходимости принятия «Закона о лоббизме» в нашей стране. Неоднократно в Государственную Думу вносился законопроект, однако по ряду причин он был отклонён. Цель исследования состоит в определении лоббизма, как социально-политического явления и готовности России к его легализации. Изучается понятие лоббизм, модели и задачи его правового регулирования. Описывается динамика отношения к лоббизму Президента России и его употребление средствами массовой информации в 2010 и 2021 гг. В результате установлено негативное отношение к лоббизму в средствах массовой информации и выступлениях Президента России, что делает легализацию этого явления маловероятным.

Abstract. In our country the topic about the necessity of adoption of the «Law on Lobbying» remains hotly debated among both scientists and politicians. Not once the bill was suggested to the State Duma, however due to the different circumstances it was declined. The research is aimed to determine lobbying as a social-political phenomenon as well as Russia’s readiness to legalize it. The term of lobbying is being studied along with its models and tasks of legal regulations. Moreover, the attitude towards lobbying of the President of Russia and 2010-2011 mass media use of this term are described. As a result, there was an established quite negative position of the mass media and President of Russia in his speeches to lobbying, which makes the opportunity of legalization of this phenomenon hardly possible.

Ключевые слова: лоббизм; группы интересов; коррупция; СМИ; законодательное регулирование лоббизма; этические кодексы.

Keywords: lobbying; groups of interests; corruption; mass media; legislative regulation of lobbying; ethical codes.

Многообразие интересов и наличие возможностей их представительства в органах власти – это основные предпосылки для развития института лоббизма. В России они уже сложились. Недоступность процесса артикуляции своих интересов в органах власти для одних заинтересованных групп и скрытый характер других, создает негативное отношение к термину лоббизм и всему процессу лоббистской деятельности в нашей стране. Отсутствие четких правил на законодательном уровне и недостаточное развитие институтов представления широкого круга групповых интересов сигнализирует о необходимости работы в этом направлении.

 Лоббизм и коррупция – понятия очень схожие с точки зрения идентичности объекта воздействия – органа власти или должностного лица, но различны в использовании методов отстаивания интересов и выгодоприобретателя. Понятие «лоббизм» в российском законодательстве отсутствует, кроме того отсутствуют правила поведения при артикуляции групповых интересов как со стороны субъекта, так и со стороны объекта лоббирования. Данная ситуация затрудняет коммуникацию власти и общества, создает негативное восприятие необходимого в гражданском обществе социального явления, приводит к социальной напряжённости.

Система представительства групповых интересов является частью политической, социальной и экономической систем государства и влияет не только на возможность реализации интересов различных по своему составу, организованности, влиянию и численности групп, но и на выработку государственной политики. Власть, в современном мире, при принятии решений неизбежно сталкивается с необходимостью взаимодействия с заинтересованными группами, однако их роль, автономность и возможности зависят от сформировавшейся модели и типа представительства групповых интересов в системе государственного управления.

В политическом пространстве независимо от типа политической системы функционирует большое количество заинтересованных групп, действия которых направленны на удовлетворение своих интересов.

При столкновении интересов с другими заинтересованными группами возникают их конкуренция.

Поскольку контроль за распределением ресурсов сосредоточен у властных структур, стремление заинтересованных групп добиваться их лояльности естественно.

Наиболее влиятельные заинтересованные группы могут пытаться принимать непосредственное участие в осуществлении публичной власти, например, оказывая содействие в избирательных компаниях выборных должностных лиц или непосредственно направляя туда своих представителей. Менее влиятельные заинтересованные группы воздействуют на органы власти без непосредственного участия в исполнении властных полномочий, основная цель такого воздействия – реализация интереса группы.

Власть, в свою очередь заинтересована в сохранении доминирующего положения, в том числе и опираясь на поддержку групп интересов. При этом легитимность власти обеспечивается в том числе и уверенностью заинтересованных групп в справедливом распределении властных полномочий.

Таким образом конкуренций между заинтересованными группами и их попытки воздействовать на власть являются частью любой политической системы.

Функционирование в общественном пространстве различных заинтересованных групп, их социальная неоднородность и необходимость публичной власти учитывать потребности разных групп интересов при принятии политических решений создает необходимость коммуникации между ними. В условиях ограниченности ресурсов и неспособности власти реализовать одновременно все возникающие интересы с одной стороны и стремление обеспечить их реализацию в приоритетном порядке заинтересованных групп с другой ведет к возникновению такого социально-политического явления как лоббизм.

Социальный смысл лоббизма показывает насколько те или иные социальные группы через механизмы лоббистской деятельности представлены в процессе выработки политических решений. Необходимость реализации интересов различных социальных групп, формируются в проблемы, которые затем ложатся в основу программы действий политической или бюрократической систем государства и определяет его политический курс. На этапе реализации политических решений бюрократией происходит процесс поиска решений в интересах различных социальных групп. Такая система при ее эффективном функционировании должна приводить к справедливому и сбалансированному политическому курсу на основе соблюдения множества интересов различных социальных групп.

Важное значение для определения лоббизма, как социально политического явления и как вида деятельности имеют, выделенные П. А. Толстых фундаментальные признаки лоббизма.

Фундаментальными признаками института лоббизма являются: а) наличие частного интереса, б) реализуемого негосударственными акторами (лоббистами), в) легальными средствами в г) органах публичной власти д) с целью повлиять на административные и / или законодательные решения в своих интересах [6].

По нашему мнению, наличие перечисленных П. А. Толстых фундаментальных признаков позволяет определить природу лоббистской деятельности, но для более точной сепарации его со смежными понятиями необходимо так же учитывать выявленные нами критерии, отнесения деятельности к лоббистской:

Во-первых, необходимо целенаправленное воздействие групп интересов, в основе которого лежит экономический или социальный интерес. Интерес этот должен открыто декларироваться, а не выдавать экономическую выгоду субъекта за стремление к социальному благу каких-либо групп.

Во-вторых, бенефициаром должен быть неограниченный круг лиц (физических или юридических), обладающих принадлежностью к той или иной заинтересованной группе. Так, инициирование помощи предприятиям определенной отрасли не может ограничиваться получением государственной поддержки только инициатору.

В-третьих, объект лоббирования не может находиться в финансовой или иной зависимости от субъекта лоббирования и действовать в его исключительных интересах, ущемляя при этом представителей других заинтересованных групп.

В-четвертых, встречи субъекта и объекта лоббизма должны осуществляться только в специально отведенных местах, иметь публичный и открытый характер.

В-пятых, деятельность как объекта, так и субъекта лоббирования должна быть профессиональной, то есть отвечать кодексам профессионального поведения и этическим нормам [3, с. 112].

Исходя из приведенных доводов, можно определить лоббизм как элемент демократической системы взаимодействия власти и широкого круга социальных групп, заключающейся в воздействии на правовой и этической основе индивидов или заинтересованных групп на органы публичной власти, преследующих свои интересы или отстаивающие интересы на профессиональной основе без интеграции в структуру органов власти, публично декларируя свои интересы, и не имея исключительного права воспользоваться результатами.

Различное трактование лоббистской деятельности в научной литературе связано с политическими традициями и правовым регулированием лоббистской деятельности.

Правовое регулирование лоббизма заключается в действующей в стране нормативно-правовой базе, определяющей порядок артикуляции интересов заинтересованных групп и ограничения, распространяющиеся как на органы власти, так и на самих лоббистов. Наличие самого закона о лоббизме не является обязательным, в определенных системах он отсутствует, однако отношения урегулированы рядом законодательных актов разного уровня.

Мировая практика выработала несколько направлений правового регулирования лоббистской деятельности. В развитых странах сложились две модели лоббизма – англосаксонская (США и Канада) с обязательной государственной регистрацией лоббистских организаций и определением допустимых границ деятельности групп давления и континентальная (Германия, Италия) [1, с. 259]. В соответствии с последней власть создает условия для функционального представительства интересов посредством участия различных профессиональных групп в обсуждении и выработке государственных властных решений на промашках, специально созданных при органах публичной власти экспертных совещательных советов. Во многом, правовое регулирование лоббизма определено политической традицией и действующей в стране системой представительства групповых интересов.

Задачами законодательного регулирования лоббизма прежде всего является предотвращение доминирования каких-либо социальных групп в процессе влияния на принятие политических решений, создание условий для доступа к ним широкого круга заинтересованных групп не обладающих большими ресурсами, обеспечение гласности и легитимности процесса выработку управленческих решений властными структурами, предотвращение противоправных деяний в этой сфере, а так же препятствия воздействию враждебных геополитических и экстремистских сил на  внутреннюю политику государства.

В законодательном регулировании лоббизма существует два основных направления: регулирования направлены на объект и субъект лоббирования. При этом регулирование объекта лоббизма – представителей органов власти делает акцент не только на антикоррупционных ограничениях, но и необходимости обеспечения принципов открытости и беспристрастности при осуществлении публичной власти. Так, в парламентах многих стран предусмотрена процедура обозначения области своих интересов, для предотвращения возможности их конфликта с исполняемыми обязанностями. Так же принимаются кодексы парламентской этики и этики государственных служащих, регулирующие правила поведения должностных лиц при осуществлении публичной власти. Ограничения в ряде случаев касаются членов семей должностных лиц.

Наличие профессиональной лоббистской деятельности означает действие трёх звеньев: заинтересованные группы, лоббисты и лица принимающие властные решения. В корпоративной модели представительства групповых интересов система состоит из двух звеньев, субъект и объект. Регулирование прежде всего направлено на объект лоббирования. При органах власти, прежде всего законодательных на федеральном уровне созданы экспертные консультационные советы, участвующие в разработке законов. Одним из примеров может служить система, действующая в парламенте Германии, где депутаты могут представлять заинтересованные группы, в том числе на возмездной основе, однако об этом необходимо уведомить заблаговременно.  Представительство корпоративных интересов не всегда носит агрессивный характер воздействия на лиц, принимающих решения, зачастую оно сводится к обмену объективной информацией, которая нужна как субъекту, так и объекту лоббирования. При выстраивании долгосрочных доверительных отношений участие в консультационных советах может стать единственным методом лоббирования.

Так нужен ли России сегодня закон о лоббизме? Существует ли необходимость во введении профессии "лоббист" и готова ли к этому наша политическая система?

Одним из ответов на вопрос может стать изучение мнения общества по отношению к лоббизму.

Для этого был проведен анализ публикаций в средствах массовой информации.

Поскольку в нашей стране политический строй – ярко выраженная президентская республика с преобладающими административно-командными методами управления, изучение контекста и коннотации употребления термина «лоббизм» главой государства представляется значимым.

В 2010 году П. Я. Фельдманом было проведено исследование проблем информационного сопровождения имиджа лоббистской деятельности, где была дана оценка сформировавшемуся отношению к термину «лоббизм» у представителей ряда целевых аудиторий, таких как:

1) Президент Российской Федерации и представители политической элиты;

2) журналисты, эксперты и лидеры мнений;

3) представители широкой общественности [7, с. 80].

При этом у всех трех исследуемых групп преобладала отрицательная оценка термина. Как правило, в выступлениях В. Путина слово «лоббизм» погружается в негативный контекст и наделяется такими определениями, как «своекорыстный», «узкокорыстный», «протекционистский» [7, с. 80].

В приведённом анализе информационных сообщений российских печатных СМИ показывалось, что в исследуемом периоде в 85 процентах заголовков статей понятие «лоббизм» наделялось саркастическим или откровенно негативным содержанием. Ученый делает вывод о том, что большинство представителей журналистского сообщества либо само воспринимает имидж лоббизма отрицательно, либо опирается на негативное отношение со стороны аудитории к данному феномену политической жизни [7, с. 82].

Изучение изменения отношения к лоббизму в нашей стране позволит показать, произошли ли сдвиги в восприятии обществом этого социально-политического явления и готовность общества к принятию новой профессии – лоббист – в случае принятия соответствующего закона.

Для этого был проведен контент-анализ нескольких источников разного уровня по контексту использования термина «лоббизм», в том числе и в цитатах.

Поиск публикаций осуществлялся через встроенные поисковые системы интернет-изданий по ключевым словам: «лоббизм», «лоббировать», «лоббист», «лобби». Для исследования были выбраны новости и заметки, опубликованные в период с 7 декабря 2020 по 7 июня 2021 года. По итогам анализа были определены тематики публикаций, а также с помощью экспертной оценки контента выявлены типы коннотаций при использовании термина «лоббизм».

В результате проведенного анализа выявлено негативное отношение к «лоббизму» значительно превышающее позитивное почти в 3,5 раза [3, с. 109].

Прямое сравнение данного исследования с работой П. Я. Фельдмана некорректно, т. к. исследовательская база была разной, и оценка коннотации проходила разными экспертами, однако выводы могут различаться только в цифрах. В целом же, вектор отношения общества и журналистов к «лоббизму» остается больше негативным или нейтральным.

Подобная тенденция сохранилась и в публичном употреблении главой государства термина «лоббизм». В своих выступлениях президент употребляет его не часто, но, как правило, в негативном контексте: «не допустить лоббистов при выборе приоритетов развития науки» или в высказываниях о противодействии применению другими странами нашей вакцины против коронавируса [5].

Одним из последних высказываний Президента РФ по поводу лоббизма однозначно определяющее его отношение к этому явлению было произнесено на пленарном заседании международного форума «Российская энергетическая неделя»: «Мне кажется, что парламентаризм в Европе страдает сегодня большими проблемами. Посмотрите на традиционные парламентские страны, что там происходит, как формируется там власть, сколько там вопросов, связанных с коррупцией. В тех же Штатах – это лоббизм. Что такое лоббизм? Что такое официальный лоббизм в США? Это легализованная коррупция, вот что это такое, непонятно, что ли? Понятно всем» [4].

Учитывая особенности политического строя России и усиление роли президентской власти связанное с изменениями в Конституцию России и принятие закона о «Публичной власти» можно предположить, что легализация лоббистской деятельности в нашей стране вряд ли возможна в ближайшее время.

Однако при этом потребности в артикуляции заинтересованными группами своих интересов существуют, ровно как и потребности обратной связи от органов власти. Для реализации которых необходимо совершенствовать институты представительства групповых интересов как для предпринимателей, так и для некоммерческих заинтересованных групп.

Наряду с законодательным регулированием механизмов сотрудничества власти и групп интересов, особую роль играет принятие кодексов профессиональной этики и кодексов поведения должностных лиц на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления [2, с. 76], которые должны касаться вопросов взаимодействия с группами интересов и создавать возможности для вовлечения в процесс обсуждения властных решений любых заинтересованных лиц.