РЕЗЕРВНЫЕ ФОНДЫ РФ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

RESERVE FUNDS OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS AND DEVELOPMENT PROSPECTS

Olesya Karnauhova

Post-graduate student of Chair of Business and Financial Law of Baikal State University, Russia, Irkutsk

Аннотация. В статье исследуются резервные фонды бюджетной системы Российской Федерации. Оценивается их роль и значение в достижении национальных целей и решении стратегических задач, стоящих перед Россией. Установлено, что резервные фонды необходимы для обеспечения сбалансированности федерального бюджета и покрытия непредвиденных расходов, возникших в результате чрезвычайных ситуаций. Прослежена история создания резервных фондов в России, их дальнейшей трансформации и описана современная система суверенных фондов РФ. Представлена нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность резервных фондов, выявлены пробелы в отечественном законодательстве, снижающие эффективность формирования и расходования средств фондов. Автор статьи обращает внимание на существующий перекос распределения средств ФНБ в пользу инфраструктурных проектов и покрытия дефицита федерального бюджета вместо поддержки пенсионной системы России, ради которой он изначально создавался. Рекомендовано принять меры по улучшению качества управления средствами ФНБ, диверсифицировать риски и разработать новую инвестиционную политику, используя опыт других стран.

Abstract. The article examines the reserve funds in the budget system of the Russian Federation. Their role and importance in achieving national goals and solving strategic tasks facing Russia is assessed. It has been established that reserve funds are necessary to ensure the balance of the federal budget and cover unforeseen expenses resulting from emergencies. The history of the creation of reserve funds in Russia, their further transformation is traced, and the modern system of sovereign funds of the Russian Federation is described. The legal framework regulating the activities of reserve funds is described, gaps in domestic legislation are identified that reduce the effectiveness of the formation and spending of funds. Attention is drawn to the existing bias in the distribution of NWF funds in favor of infrastructure projects and covering the federal budget deficit instead of supporting the Russian pension system, for which it was originally created. It is proposed to take measures to improve the quality of management of the NWF funds, diversify risks and develop a new investment policy, using the experience of other countries.

Ключевые слова: резервные фонды, внебюджетные фонды, фонды в составе бюджета, бюджетные фонды, суверенные фонды.

Keywords: reserve funds, off-budget funds, funds within the budget, budgetary funds.

Введение

В связи с началом Специальной военной операции, Россия столкнулась с беспрецедентным санкционным давлением со стороны США и стран, входящих в их сферу влияния. В результате подобных действий, Россия достигла первого места по количеству введенных против государств санкций: по состоянию на апрель 2023 года в отношении нашей страны введено 10 пакетов ограничительных мер.

Санкции затронули, в том числе и финансовую систему Российской Федерации. В частности, под санкции попали крупнейшие российские банки, среди которых есть и Центральный банк РФ. Более того, были заморожены активы российских физических и юридических лиц, в том числе и часть средств главного резервного фонда страны – Фонда национального благосостояния, который так же попал под санкции.

Безусловно, введенные ограничения не могли не сказаться на экономике России и привели к серьезным финансово-экономическим последствиям: ослабление курса национальной валюты, отключение отечественных банков от системы SWIFT, введение потолка цен на российскую нефть, уход иностранных компаний из страны, падение ВВП и т.д. [11, с. 32].

Поэтому перед Российской Федерацией сегодня стоит непростая миссия – преодолеть санкционное давление и изыскать финансовые ресурсы для достижения национальных целей и решения стратегических задач. В этих условиях актуальными становятся роль и значение резервных фондов и их разновидностей в отечественной бюджетной системе.

Понятие и сущность резервных фондов

Рыночная экономика никогда не была идеальной, а одной из главных ее особенностей на протяжении всего времени развития является определенная степень нестабильности. Следовательно, составной частью функционирования данного вида экономики выступают кризисы. В связи с этим, государства, вставшие на путь рыночной экономики, постоянно занимаются поиском путей и инструментов, способствующих предотвращению или ослаблению влияния кризисных явлений на экономику своей страны.

Одним из таких инструментов выступило создание специальных резервных фондов, направленных на обеспечение сбалансированности федерального бюджета. Иными словами, главный смысл существования резервных фондов заключается в покрытии дефицита бюджета государства.

Таким образом, резервные фонды представляют собой обособленную часть денежных средств бюджетов всех уровней, осуществляя роль «финансовой подушки» в период экономической неустойчивости и нестабильного поступления налоговых и других доходов в федеральный бюджет, тем самым обеспечивая стабильность исполнения расходных обязательств федерального бюджета [10, с. 62].

Стоит отметить, что средства резервных фондов так же используются для покрытия непредвиденных расходов, возникших в результате чрезвычайных ситуаций [5, с. 591].

Резервные фонды в РФ

В современной финансовой системе России резервные фонды являются ее неотъемлемой частью. Целесообразным представляется обратиться к ретроспективе и проследить историю возникновения резервных фондов в РФ.

В свое время мы занимались исследованием бюджетных фондов, где довольно подробно рассматривали предпосылки их возникновения во время существования Советского Союза и их дальнейшее появление в бюджетной системе России 90-х годов прошлого века [6, с. 113]. Поэтому в рамках данной научной статьи автор сосредотачивается конкретно на Резервном фонде Российской Федерации, а также других видах резервных фондов.

Резервный фонд РФ появился в 2008 году в результате разделения Стабилизационного фонда на два новых: первый уже был назван выше, а вторым стал Фонд национального благосостояния. Стабилизационный фонд существовал в России с 2004 года, его появление было обусловлено благоприятной экономической ситуацией на мировом рынке энергоресурсов. Следовательно, цель создания такой финансовой организации заключалась в аккумуляции доходов от продажи нефти с их последующей реализацией для погашения внешнего долга и осуществления расходных обязательств на надлежащем уровне [12, с. 94].

Однако еще в 2006 году Президент Российской Федерации в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ поставил задачу разделить средства Стабилизационного фонда на две части. Первая часть – резервная, которая призвана минимизировать отрицательные последствия падения цен на нефть, а вторая часть формировалась уже сверх указанного резерва [13, с. 87].

Как было сказано выше, эта задача была решена в 2008 году. Тогда перестал существовать Стабилизационный фонд, а на его место пришли два новых – Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Основное отличие Резервного фонда от Стабилизационного заключалось в получении доходов не только от добычи и экспорта нефти, но еще и от экспорта газа. Средства Резервного фонда должны были способствовать стабильному экономическому развитию страны, сокращению инфляционного давления и  зависимости российской экономики от поступления экспортных доходов. На средства Резервного фонда предполагалось устранение последствий непредвиденных ситуаций – стихийных бедствий, аварий и т.д. В то же время главная цель управления Резервным фондом заключалась в сохранении его средств, а также в их приумножении. Управление средствами фонда предписывалось Министерству финансов РФ в порядке, установленном Правительством. Однако отдельные полномочия по финансовому контролю фонда осуществлялись Центральным банком Российской Федерации (ЦБ РФ). Как следствие, на средства фонда приобретали высоколиквидную иностранную валюту или активы, номинированные в ней [14, с. 33].

Благоприятный эффект от создания Резервного Фонда проявился практически сразу. В том же 2008 году начался мировой экономический кризис, последствия которого в России преодолевались, в том числе за счет направления средств фонда на покрытие дефицита федерального бюджета, тем самым обеспечивая его сбалансированность. По факту, более чем 50 % дефицита бюджета в 2009-2010 гг. было профинансировано ресурсами Резервного фонда, а в 2010 году частью средств фонда погасили дополнительно дефицит Фонда социального страхования. В связи с воссоединением Крыма с Россией, в 2014 году начался очередной кризис российской экономики, поэтому в 2015-2017 гг. так же пришлось покрывать дефицит федерального бюджета за счет средств Резервного фонда РФ [10, с. 63].

В результате применения подобных мер средства Резервного фонда были исчерпаны, и в начале 2018 года рассматриваемая финансовая организация была объединена с Фондом национального благосостояния (ФНБ). Это привело к тому, что финансовые резервы сконцентрировались в одном фонде, перед которым теперь стоят следующие цели: сбалансировать существующую пенсионную систему и софинансировать пенсионные накопления, а также покрыть дефицит бюджета [3, с. 61].

ФНБ формируется за счет нефтегазовых сверхдоходов, а также управления собственными средствами. По состоянию на 2020 год большая часть средств фонда была размещена на счетах ЦБ РФ в иностранной валюте, другая часть финансов размещалась в российских банках в виде их привилегированных акций, а также в форме депозитов, размещенных в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Такой механизм размещения обеспечивал стабильность банковского сектора, позволяя финансировать масштабные инфраструктурные проекты, кредитовать малый и средний бизнес [12, с. 96].

Стоит отметить, что первоначальная цель создания ФНБ заключалась в покрытии дефицита Пенсионного фонда РФ и софинансировании добровольных пенсионных накоплений граждан, однако на деле огромные средства тратятся, к примеру, на выкуп Сбербанка или масштабные инфраструктурные проекты РЖД. Поэтому некоторые авторы склонны считать, что пенсионная система России не приобрела никаких преимуществ с созданием ФНБ, более того, размер пенсий остается низким, а в 2019 году был повышен пенсионный возраст [4, с. 147].

По сути, ФНБ сегодня в большей степени напоминает стабилизационный фонд, доходы от управления которым не остаются в нем, а идут на покрытие расходов федерального бюджета. Более того, если провести параллели с Резервным фондом, то наблюдалась аналогичная ситуация, ставшая одной из причин исчерпания средств фонда, в совокупности с исключением нефтегазовых доходов из-за падения цен на нефть. В силу этих причин, ряд авторов акцентирует внимание на необходимости повышения качества управления ФНБ, отмечая среди минусов наличие консервативной инвестиционной стратегии, которая приводит к тому, что доходность от управления средствами остается ниже уровня инфляции. В большинстве случаев авторы обращаются к более успешному норвежскому опыту управления суверенным фондом, рекомендуя перенять структуру менеджмента и  инвестиционную стратегию [8, с. 227].

Помимо Фонда национального благосостояния, в системе резервных фондов РФ находятся: резервные фонды Президента и Правительства Российской Федерации, резервные фонды субъектов РФ и местных администраций. Основной нормативно-правовой документ, регулирующий их функционирование – Бюджетный кодекс РФ (БК РФ).

Резервные фонды Президента и Правительства РФ необходимы в силу особенностей статуса данных органов, являющихся субъектами финансового права, именно они обладают возможностью своевременного и наиболее эффективного принятия решений в случае возникновения непредвиденных обстоятельств [17, с. 312].

В соответствии с пунктом 3 статьи 82 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования резервного фонда Президента РФ можно использовать только на основании указов и распоряжений Президента Российской Федерации [2]. Несмотря на то, что в Бюджетном кодексе упоминаются соответствующие указы, практика показывает, что средства фонда управляются в подавляющем большинстве случаев за счет распоряжений. С их помощью оформляются поручения Президента Российской Федерации Правительству РФ в период, когда составляется проект бюджета, и конкретизируются участники бюджетного процесса, а также устанавливаются направления расходования средств Резервного фонда и иных бюджетных ассигнований, связанных с финансовым обеспечением полномочий Президента РФ [1, с. 57].

Резервные фонды субъектов РФ появились в связи с наделением субъектов правом образования таких фондов с 1 января 2009 г. с целью обеспечить эффективное исполнение расходных обязательств. Деятельность резервных фондов субъектов Российской Федерации регламентируется не только Бюджетным кодексом РФ, но и законами самих субъектов [9, с. 120].

Основное назначение данных фондов сводится к тому, чтобы обеспечить стабильность доходов региональных бюджетов и не допустить неплатежеспособность субъектов РФ [16, с. 41].

В то же время Министерство финансов Российской Федерации опубликовало методические рекомендации от 27.08.2010 по формированию и использованию региональных фондов. В частности, в них перечислены источники формирования фондов: налоговые и неналоговые доходы субъекта РФ, безвозмездные поступления в бюджет субъекта РФ, не имеющие целевого назначения, остатки средств на счетах с учетом капитала на начало очередного финансового года, которые не имеют целевого назначения, а также другие пути покрытия дефицита бюджета субъекта РФ. Так же были выделены цели формирования резервных фондов субъекта РФ: осуществление финансирования расходов в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов; компенсация снижения доходов бюджета в связи с возможной рецессией; финансирование социально-экономически значимых расходов субъекта РФ в течение определенного периода времени [15, с. 204].

Необходимо отметить, что у субъектов РФ могут быть еще и резервные фонды высших исполнительных органов. Данные фонды направлены на финансирование непредвиденных случайных расходов, которые не описываются законодателем в статье 81 Бюджетного кодекса РФ, а также на преодоление последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций [9, с. 120].

Бюджетный кодекс РФ предполагает возможность создания резервных фондов местных администраций. Стоит сказать, что БК РФ установил лишь универсальные требования для резервных фондов органов власти. Это проявляется, в том числе в одинаковой предельной величине, не превышающей 3 % общего объема расходов, а также невозможности создания резервных фондов законодательных органов власти.

Необходимо акцентировать внимание на том, что местные администрации не обязаны создавать резервные фонды, но в то же время имеют на это право. В случае создания таких фондов, их деятельность регулируется уставом муниципального образования и решениями представительных органов местного самоуправления. В соответствии с подобными нормативными документами, могут быть выработаны направления расходования средств резервных фондов, не предусмотренные БК РФ, что может способствовать нерациональному расходованию этих средств. Ключевым аспектом расходования средств из фонда выступает, прежде всего, непредвиденность расходов, а не их чрезвычайный характер. Более того, Бюджетный кодекс Российской Федерации так же не регламентирует порядок формирования резервных фондов местных администраций. Из каких источников доходов образуется фонд – решают представительные органы местного самоуправления [7, с. 25].

Выводы

Таким образом, существование и роль резервных фондов в экономике Российской Федерации трудно переоценить. Они выступают гарантом финансово-экономической стабильности и сбалансированности федерального бюджета, образуя своего рода буфер в период кризисных явлений, связанных с пандемией короновируса, санкционным давлением со стороны враждебных государств или имеющих иную природу происхождения. С 2008 года и до наших дней российская экономика практически постоянно сталкивается с кризисами, пережить которые удалось, благодаря финансовым резервам сначала Стабилизационного фонда РФ, затем Резервного фонда, а сейчас Фонда национального благосостояния.

Однако стоит обратить внимание на тот факт, что сегодня остался только один ключевой резервный фонд в России – ФНБ, и существует вероятность исчерпания его средств, особенно на фоне того, что наши враги в лице США и их союзников ввели против него санкции и ограничили доступ нашей стране к нашим же ресурсам. В связи с этим, необходимо принять меры по улучшению качества управления средствами фонда, диверсифицировать риски и разработать новую инвестиционную политику, используя опыт других стран. Помимо этого, стоит обратить внимание на существующий перекос распределения средств фонда в пользу инфраструктурных проектов и покрытия дефицита федерального бюджета вместо поддержки пенсионной системы России, ради которой он изначально создавался. Либо же создать новую аналогичную финансовую структуру, отвечающую целям подобного рода. Данные меры позволят снизить социальное напряжение в стране.

Что касается резервных фондов субъектов РФ, то стоит обратить внимание на тот факт, что в последнее время наметилась тенденция на увеличение числа регионов с дефицитом бюджета, поэтому отсутствуют источники для создания резервов. В связи с этим, целесообразно внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющие конкретные источники формирования резервных фондов субъектов.

Останавливаясь на резервных фондах местных администраций, можно сказать, что сегодня в законодательстве существует очень много пробелов, таких как отсутствие четкого порядка использования финансовых средств, на что траты в приоритете: на «непредвиденность» или на «чрезвычайность»? Помимо этого, стоит унифицировать нормативные акты органов местного самоуправления в части формирования и использования средств резервных фондов.