О совершенствовании законодательства о лицензионных требованиях и условиях, предъявляемых к игорному бизнесу в Республике Беларусь

Improvement of legislation on licensing requirements and conditions imposed on the gambling business in the Republic of Belarus

Alesia Pakhomenka

chairperson, Association for the Protection of Interests of Organizers of Gambling, Belarus, Minsk

Аннотация. В статье на основе анализа эффективности лицензионного регулирования деятельности в сфере игорного бизнеса в Республике Беларусь, рассмотрения некоторых законодательно установленных и предлагаемых лицензионных требований, и условий, определены основные направления совершенствования законодательства о лицензировании в части определения лицензионных требований и условий, предъявляемых к лицензиатам. Дано авторское виденье критериев, при наличии которых требования законодательства имеется необходимость определять лицензионными.

Abstract. In article on the basis of the analysis of the effectiveness of the licensing regulation in the gambling business in the Republic of Belarus, the consideration of certain statutory and proposed licensing requirements and conditions, defined main directions of improvement of the legislation on licensing in the determination of license requirements and conditions imposed to the licensees. The author's vision of the criteria under which the requirements of the legislation there is a need to identify the license.

Ключевые слова: лицензирование; лицензионные требования и условия; азартная игра; игорное заведение; игорный бизнес; организаторы азартных игр.

Keywords: licensing; license requirements and conditions; game of chance; gambling establishment; gambling business; gambling organizers licensing.

В соответствии с пунктом 3 статьи 45 Гражданского кодекса Республики Беларусь право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение специального разрешения (лицензии), возникает с момента получения такого специального разрешения (лицензии) или в указанный в нем срок и прекращается по истечении срока его действия, если иное не установлено законодательством [1].

Деятельность в сфере игорного бизнеса на территории Республики Беларусь является лицензионным видом деятельности, на право осуществления которого необходимо получение специального разрешения (лицензии). Лицензирующим органом с 1 января 2011 года является Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь. С 1 марта 2016 года лицензия сроком действия не ограничивается.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы лицензионных требований и условий, является Указ Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Осуществляемая в Республике Беларусь комплексная работа по упразднению излишних барьеров, правовых требований, препятствующих развитию бизнеса, определяет актуальность темы.

В апреле 2017 года с целью общественного обсуждения был представлен проект Указа Президента Республики Беларусь «Об изменении Указов Президента Республики Беларусь» (о лицензировании отдельных видов деятельности).

Цель настоящей работы – определить основные направления совершенствования законодательства о лицензионных требованиях и условиях, предъявляемых к лицензиатам в сфере игорного бизнеса с учетом предлагаемых проектом нормативного правового акта норм.

Лицензионные требования и условия согласно – совокупность требований и условий, предъявляемых к соискателю лицензии при ее выдаче и к лицензиату при осуществлении им деятельности, на которую требуется лицензия. Настоящая работа посвящена вопросам правового регулирования лицензионных требований и условий исключительно в отношении лицензиатов [4].

Необходимость оптимизации объема лицензионных требований и условий подтверждается обстоятельством того, что в отношении представителей игорного бизнеса Республики Беларусь регулярно лицензирующим органом принимаются решения о прекращении  действия лицензий в связи с выявлением нарушений лицензионных требований и условий.

Так, Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь за 2015 год приняты решения о прекращении действия лицензий на право осуществления деятельности в сфере игорного бизнеса в отношении 19 юридических лиц (по инициативе лицензирующего органа).

Налоговыми органами в 2015 году вынесено 99 требований (предписаний) об устранении лицензиатами выявленных нарушений законодательства о лицензировании, лицензионных требований и условий [5]. При выявлении повторного (в течение 12 месяцев подряд после представления лицензиатом уведомления об устранении аналогичных нарушений) нарушения лицензионных требований и условий лицензирующий орган, выдавший лицензию, принимает решение о прекращении ее действия [4].

Притом, что по состоянию на 1 января 2015 года в Республике Беларусь имело место 135 лицензиатов в сфере игорного бизнеса, количество организаций, прекративших деятельность при лицензионном регулировании составляет 14% от общего количества лицензиатов, вынесенные 99 требований (предписаний) составляет 86% от числа организаций, осуществлявших игорный бизнес. Указанные цифры неоправданно высоки, что подтверждает необходимость анализа обоснованности отнесения отдельных требований и условий, предъявляемых к игорному бизнесу, к лицензионным.

Основным методом регулирования посредством лицензирования является возможность прекращения действия лицензии, и как следствие, хозяйственной деятельности субъекта хозяйствования, в связи с чем должно быть понимание того, что отнесение требования к лицензионному означает наличие за его нарушение лицензионной ответственности в виде запрета осуществления дальнейшей деятельности. Вместе с тем, прекращение действия лицензии влечет наступление неблагоприятных последствий не только для самого юридического лица, но и для его работников, государства.

Каждое требование, предлагаемое в качестве лицензионного, должно быть подвергнуто всесторонней оценке на предмет соразмерности наложения запрета на осуществление деятельности (прекращения действия лицензии) за его нарушение.

К примеру, для организаторов азартных игр долгое время лицензионным требованием и условием было «обеспечение своевременной уплаты налога на игорный бизнес». Существенное количество субъектов игорного бизнеса Республики Беларусь прекратили своё существование по этой причине. Следствием прекращения действия лицензии является прекращение налоговых поступлений, а в большинстве случаев приводит к ликвидации юридического лица, в ряде случаев возникновению не погашаемой задолженности перед бюджетом, сокращению рабочих мест. Целесообразность и эффективность прекращения действия лицензии за подобное нарушение отсутствует. В указанной ситуации из-за просрочки исполнения налогового обязательства государство, прекращая деятельность лицензиата, отказывается от дальнейших ежемесячных налоговых поступлений, целенаправленно упраздняет созданные рабочие места. Ущерб, который наносится государству от прекращения предпринимательской деятельности юридическим лицом, несоразмерен последствиям допущенного нарушения.

Данный пример доказывает, насколько важно взвешено и объективно подходить к определению лицензионных требований и условий.

При оценке обоснованности отнесения требований к лицензионным, по мнению автора, необходимо проработка следующих вопросов:

1. Будет ли иметь место при нарушении рассматриваемого требования непосредственная угроза нанесения ущерба интересам национальной безопасности, общественного порядка, защиты прав и свобод, нравственности, здоровья населения и охраны окружающей среды?

2. Может ли быть обеспечено выполнение рассматриваемого требования нелицензионными методами?

3. Будут ли являться последствия нарушения рассматриваемого требования для государства, общества существеннее последствий прекращения деятельности лицензиата для государства, лицензиата, работников лицензиата?

4. По чьей вине может быть допущено нарушение рассматриваемого требования – физического лица (должностного лица) либо юридического лица?

Также необходимо помнить о том, что в соответствии с Положением о лицензировании отдельных видов деятельности, к лицензионным требованиям и условиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства, соблюдение которых является обязанностью любого субъекта хозяйствования, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг [4].

Остановимся на оценке отдельных действующих и предлагаемых лицензионных требований, и условий.

В качестве лицензионного требования и условия является, и предлагается сохранить следующее требование – «обеспечение выплаты выигрыша (возврата несыгравших ставок) в соответствии с правилами организации и проведения азартной игры, а в случае отсутствия необходимой суммы наличных денежных средств в кассе игорного заведения – в течение 24 часов с момента обращения участника азартной игры за получением выигрыша (несыгравших ставок)».

Неисполнение требования, в том числе разовое, может повлечь лицензионную ответственность в виде приостановлении или прекращения действия лицензии. При таких обстоятельствах, интересы одного физического лица ставятся выше интересов государства и работников организации. Отношения между организатором азартной игры и участником основаны на гражданско-правовом договоре – соглашении о выигрыше, в связи с чем, выплата выигрыша, сроки выплаты выигрыша – это гражданско-правовые отношения, складывающиеся между организатором и участником, где не требуется государственное регулирование.

Для выполнения условий договора относительно выплаты выигрыша нет необходимости относить выплату к лицензионному требованию и условию, в связи с чем, данное требование является чрезмерным, в нем необходимость отсутствует. За подобное нарушение ответственность предусмотрена как административная, так и гражданско-правовая.

Таким образом, обеспечение выплаты выигрыша не требует лицензионных методов воздействия со стороны государства. Нарушение данного требования предполагает судебные порядок восстановления нарушенных прав физических лиц, при нарушении рассматриваемого требования не будет нанесен ущерб интересам национальной безопасности, общественного порядка, нравственности, здоровья населения и охраны окружающей среды.

Лицензирующим органом предлагается включить в лицензионные требования и условия следующее требование: «обеспечение регистрации суммы принятых (перечисленных) денежных средств, переданных электронных денег для участия в азартных играх, выплаты (передачи, перечисления) выигрыша (возврата не сыгравших ставок) участнику азартной игры с применением специальной компьютерной кассовой системе, обеспечивающей контроль за оборотами в сфере игорного бизнеса».

Указанная норма равносильна требованию в розничной торговле регистрации приема наличных денежных средств с использованием кассового оборудования. Ответственность за нарушение в случае розничной торговли предусматривается в соответствии с санкциями статьи 12.18 Кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь – в отношении виновного физического лица в виде предупреждения или наложения штрафа [3], что свидетельствует о наличии несоразмерности предлагаемых мер лицензионного воздействия за предполагаемое нарушение.

Обеспечение выполнения данного требования зависит от добросовестности отношения к исполнению трудовых функций сотрудниками, и достижимо наложением административного взыскания. Практическая эффективность от применения мер лицензионного воздействия в отношении субъекта хозяйствования за допущенное нарушение отдельным должностным лицом отсутствует.

Опубликованным проектом Указа Президента Республики Беларусь предлагается включить в лицензионные требования и условия следующее требование – «соблюдение запрета по допуску в игорное заведение физических лиц, ограниченных в посещении игорных заведений в соответствии с законодательными актами, а также лиц, не достигших 18-летнего возраста».

Отнесение данного требования к лицензионному требованию и условию способствует развитию недобросовестной конкуренции и вымогательства со стороны физических лиц, что подтверждает существующая практика.

Так, лицензиатами в сфере игорного бизнеса являются юридические лица. Допуск в игорное заведение осуществляют физические лица – работники организатора азартных игр, которые могут иметь личную заинтересованность либо материальную заинтересованность. Актуальна и вероятность сговора работника и конкурента, с целью прекратить деятельность лицензиата.

Отнесение данного требования к лицензионному требованию и условию нецелесообразно, поскольку не является действенной мерой, направленной на соблюдение запрета, так как лицензионная ответственность не влечет негативных последствий, финансовых потерь для физических лиц, осуществляющих допуск.

Специфика игорного бизнеса как вида предпринимательской деятельности в Республике Беларусь состоит в том, что допускается организация и проведение лишь законодательно разрешенных азартных игр, и прямо предусмотренных законодательством видов деятельности в сфере игорного бизнеса, при этом действующие и предлагаемые нормы, определяющие лицензионные требования и условия для организаторов азартных игр, обеспечение соблюдения этих условий, как лицензионных, не предусматривают.

Учитывая вышеизложенное, анализ отдельных предлагаемых и действующих правовых норм, определяющих лицензионные требования и условия, свидетельствует о том, что их перечень не разрешает первоочередные задачи лицензирования в сфере игорного бизнеса – обеспечить осуществление лицензиатами только легализованных видов игорного бизнеса и азартных игр.

С целью исключения рисков, связанных осуществлением деятельности в сфере игорного бизнеса, необходимо установить в качестве лицензионных требований и условий, предъявляемых к лицензиатам, следующие:

1. осуществление разрешенных законодательными актами видов деятельности в сфере игорного бизнеса;

2. обеспечение организации и проведения азартных игр, предусмотренных законодательными актами;

3. обеспечение соблюдения запрета по заключению соглашений о выигрыше в азартной игре и (или) получения выигрыша, связанных с проведением референдума, выборов или их результатами, необходимостью приобретения алкогольных, слабоалкогольных напитков, пива, табачных изделий, совершением противоправных деяний или деяний, направленных на осуществление экстремистской деятельности либо представляющих угрозу жизни и здоровью, национальной безопасности, осуществлению прав и свобод, исполнению обязанностей.

Указанные требования установлены Положением об осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 10.01.2005 № 9.

Перечень лицензионных требований и условий, предъявляемых к лицензиатам в сфере игорного бизнеса, требует объективного пересмотра, в целях существенного сокращения, исключения излишних требований, что подтверждает количество принимаемых решений о прекращении действия лицензий по инициативе лицензирующего органа, при одновременном стремительном сокращении количества представителей игорного бизнеса.

Является оправданным определять лицензионными требованиями и условиями лишь те требования, нарушение которых может создать угрозу нанесения ущерба интересам национальной безопасности, общественного порядка, защиты прав и свобод, нравственности, здоровья населения и охраны окружающей среды, и при этом регулирование которых не может быть обеспечено иными методами, кроме как лицензированием.

В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р, отмечается, что лицензирование, являясь самым формализованным и наиболее жестким механизмом государственного регулирования, связанным с допуском предпринимателей к осуществлению различных видов деятельности, должно применяться только в тех случаях, когда невозможно в силу разных причин выделить определенные качества субъекта или объекта, в результате чего появляется риск нанесения ущерба при осуществлении деятельности широкому кругу третьих лиц". В случае если такой механизм государственного регулирования не требуется, необходимо перейти к иным формам регулирования [2, с. 10], с чем невозможно не согласиться.

К лицензионным требованиям и условиям также должны относиться требования только в том случае, если их нарушение может причинить ущерб неограниченно широкому кругу третьих лиц.

Чрезмерно широкий перечень лицензионных требований и условий, наличие требований и условий, которые напрямую зависят от добросовестности работников организации – физических лиц, негативно отражается на условиях осуществления предпринимательской деятельности, способствует совершению иных правонарушений и преступлений физическими лицами. Вероятность финансовых потерь от прекращения действия лицензии, утраты созданного бизнеса, страх перед лицензирующим органом способствует развитию коррупции.