Сходы граждан – традиционная для России форма прямого волеизъявления

Аннотация. В статье изучена правовая сущность схода граждан как гарантии их реализации права на участие в муниципальном управлении, а также выявлены основные ошибки и нарушения, допускаемые в результате проведения схода

Ключевые слова: сход граждан; гарантии местного само­управления; местное самоуправление.

Сходы граждан определены в законодательстве как форма прямого осуществления муниципальной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» зафиксировал виды сходов граждан: 1) сход граждан, который осуществляет в малочисленных поселениях функции представительного органа муниципального образования (ст. 25), 2) сход граждан, на котором население самостоятельно решает отдельно взятые вопросы местного значения (ст. 25.1).

Законом установлено два способа правового регулирования схода граждан. Если сход граждан исполняет функции представительного органа, то согласно с ч. 3 ст. 34 Закона порядок формирования и срок полномочия, подконтрольность муниципальных органов, а также другие вопросы, касающиеся организации и деятельности органов устанавливаются уставом муниципального образования согласно законам субъекта РФ. Если сход граждан играет роль собрания или предназначен для решения каких-либо отдельных вопросов, то правила формирования, проведения и принятия решений, правомочность состава регулируются уставом муниципального образования и муниципальным правовым актом (далее – Положение о сходе).

Закон не устанавливает конкретно вид поселения, в котором может быть сформирован сход, который осуществляет функции представительного органа муниципального образования. В связи с этим, в Положениях о сходах регламентированы сходы граждан в сельских и городских поселениях, городских округах. Допустимость наличия схода граждан в городских округах до 3 апреля 2017 г. происходила из определения городского округа, закрепленного в ч. 1 ст. 2 Закона. Вероятно, что в с точки зрения текущей правовой действительности муниципальным образованиям надлежит привести в соответствие Положение о сходе ч. 1 ст. 2 Закона и окончить проведение сходов граждан в городских округах.

Граждане Российской Федерации вправе участвовать в сходе вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, служебного, имущественного или какого-либо другого положения, конфессиональной принадлежности, убеждений, членства в обществен­ных объединениях, политических и других организациях, проживающих в этом населенном пункте. Это, как правило, дееспособные совершен­нолетние граждане Российской Федерации. Положением о сходе может быть дано право принимать непосредственное участие в работе схода гражданам, достигшим 16-летнего возраста.

Граждане непосредственно участвуют в сходе на безвозмездной основе. Никто не имеет права принуждать их участвовать в собраниях или ограничивать свободу их воли. Каждый участник обладает одним голосом. В соответствии с Положением о сходе в нем могут участвовать граждане, которые не являются жителями населенного пункта. Граждане, которые имеют недвижимое имущество или арендуют его на территории муниципалитета, имеют право участвовать в собрании и обладают совещательным голосом на сходе.

В поселениях, где насчитывается менее 100 избирателей, сход граждан представляет собой основной инструмент народовластия, им заменяется также местный референдум, и представительный орган муниципального образования, который в данной ситуации не формируется. В поселениях, где насчитывается больше 100, но меньше, в уставе может быть закреплен следующий вариант: избрание на муниципальных выборах представительного органа поселения либо выполнение его функций сходом граждан. Если количество избирателей в поселении составляет более 300 человек, назначение выборов депутатов представительного органа поселения является обязательным. Сход граждан должно созываться в том случае, когда в этом есть необхо­димость, но не менее, чем один раз за шесть месяцев, а в ряде случаев – не менее одного (двух) раз в год.

Закон и Положение о сходе разрешили общую последо­вательность процессуальных действий для организации и проведения схода граждан. Он включает: 1) инициативу граждан организовать сход и сбор подписей в поддержку его проведения; 2) принятие решения главы муниципального образования о проведении схода граждан; 3) организация и проведение схода граждан.

Граждане могут быть вызваны главой муниципалитета самостоя­тельно или по инициативе группы из как минимум 10 человек. Положение о сходах может расширить круг субъектов, имеющих право взять на себя инициативу для проведения собрания [1]. Например, депутаты представительных органов местного самоуправления, долж­ностные лица администрации, правоохранительные органы, руково­дители предприятий, учреждений и организаций, руководитель, государственные органы, федеральные органы государственной власти могут выступить с инициативой схода граждан.

Требование о проведении схода граждан по инициативе жителей поселения должно быть сделано в виде подписных листов, которые должны включать: вопрос, который должен быть представлен на собрание граждан; предлагаемые условия проведения схода граждан; данные каждого гражданина, который поддерживает инициативу о созыве схода граждан. В соответствии с порядком инициирования инициативы по проведению схода, он обязателен. Решение о прове­дении схода граждан принимается главой муниципального образования в течение десяти дней с момента, когда он получил всех необходимых документов. В случае неспособности принять в установленный срок решение о проведении схода, оно может приниматься судом.

В указе главы муниципального образования о проведении собраний граждан должна указываться следующая информация: вопрос, который должен быть доведен до схода граждан; сведения о времени и месте схода граждан; информация об организаторе схода - структурном подразделении органа муниципального образования. Данное структурное подразделение, ответственное за организацию и проведение схода граждан, на основании указа главы муниципального образования о проведении схода граждан формирует списки граждан, которые вправе участвовать в сходе граждан; подготавливает информационные матери­алы для граждан; уведомляет население муниципалитета в средствах массовой информации и другими способами о сходе граждан. Исполнительная власть муниципалитета обязана предоставить помещения для собраний граждан.

Сход граждан открывается руководителем муниципального образования или другим лицом, председательствующим на собрании. Председатель схода граждан организует сход граждан, ведет порядок, координирует работу счетной комиссии, дает слово для обсуждения по обсуждаемым вопросам и обеспечивает установленную процедуру голосования. На собрании граждан сохраняется протокол. На сход могут быть приглашены руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители прессы и других средств массовой информации.

Выход на пенсию граждан разрешен с участием более половины жителей поселения с правом голоса. В отсутствие кворума глава городского округа объявляет дату нового схода граждан. Исключение вопросов повестки дня при назначении нового схода граждан в этом случае не допускается [2].

Решение схода граждан признается принятым, если за него проголосовало более 50 % участников схода граждан. Решения, которые приняты на собрании граждан, должны быть обязательно исполнены на территории поселения. Муниципальные органы и должностные лица местного самоуправления занимаются обеспечением выполнения решений, принятых на собрании граждан, в соответствии с разделом полномочий между ними. Решения, которые были приняты на собрании граждан, должны быть официально опубликованы (обнародованы) и оформлены в соответствии с требованиями муниципальных правовых актов.

Результаты прокурорских проверок указывает на допуск много­численных нарушений законодательства в этой области. Однако здесь нужно отдельно отметить, что в данном вопросе нередки нарушения, связанные с количеством граждан, выступивших в голосовании - на практике нередки случаи подделки протоколов и других документов, благодаря чему принимается именно то решение, которое нужно местной администрации. Учитывая частую бездеятельность и инфан­тильность граждан, которые не участвуют в голосованиях схода и не проверяют его результаты, такие манипуляции с голосами нередки.

В постановлении о сходах также могут быть указаны особенности подготовки, проведения и принятия решений для граждан по определенным вопросам. Первая встреча граждан в новообразо­ванном поселке организована от имени высшего должностного лица субъекта Российской Федерации руководителем районной администрации либо избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Представитель названных органов организует условия для решения финансовых и организационных задач, необходимых для того, чтобы провести первый сход граждан. Также он уведомляет жителей поселения о дате, месте и времени первого схода граждан и повестке дня в письменной форме и открывает первый сход граждан. Проект устава урегулирования может быть представлен на рассмотрение инициативной группы граждан (для этого требуются как минимум 3 человека). Устав, решения о внесении изменений и дополнений в него могут быть приняты сходом граждан путем проведения открытого голосования большинством голосов (минимум две трети от установленного количества жителей поселения, у которых имеется право голоса.

Решения, принятые на собрании граждан, оформляются в форме правовых актов и представляют собой акты, которые обладают высшей юридической силой в иерархии муниципальных правовых актов городского округа, обладают прямым влиянием и применяются на всей территории города. Решение, принятое на собрании граждан, может быть отменено или изменено принятием другого решения на собрании граждан или признано недействительным в судебном порядке.

Говоря о проблемных аспектах проведения схода граждан, необходимо отметить следующее.

Во-первых, сама процедура назначения схода, зачастую, не позволяет уяснить, кто выступает инициатором его проведения: инициатива проявлена гражданами или представительным органом муниципального образования.

Во-вторых, часто бывает, что организационный комитет формиру­ется из числа муниципальных служащих, что тоже ставит большой вопрос об объективности проведения схода.

В-третьих, итоговый документ по результатам проведения схода граждан в большинстве случаев ведет секретарь из членов органи­зационного комитета, в связи с чем в итоговом документе не всегда отражается весь спектр рассматриваемых вопросов и мнений населения. При этом, муниципалитету не нужно лишних жалоб и предложений со стороны населения, а сам факт проведения схода показывает, что работа в том или ином муниципальным образовании, якобы, ведется. В данном случае весь смысл схода граждан теряет свою актуальность и объективность.

Таким образом, проблемы проведения схода граждан существуют, поэтому органам местного самоуправления нужно развивать данный институт для того, чтобы население активнее принимало участие в решении вопросов местного значения, тем самым, больше доверяла власти на местах, а муниципалитетам, в свою очередь, нужно работать в открытом диалоге с населением, чтобы граждане знали и понимали, что государство соблюдает их конститу­ционные права. Кроме того, органам местного самоуправления нужно чаще проводить сходы граждан в целях поднятия юридической грамотности населения.