Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в деятельности государственных органов

Аннотация. Большое количество принятых нормативных актов по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственных органов Российской Федерации говорит об активизации деятельности государственных органов в сфере противодействия коррупции на протяжении последнего времени, при этом важное место, в связи с недостатками в законодательстве, отводится антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, устраняющей в них коррупциогенные положения. Статья посвящена определению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах государственных органов в рамках проведения антикоррупционной экспертизы законодательства.

Ключевые слова: коррупция; государственные органы; антикоррупционное законодательство; противодействие коррупции; коррупциогенные факторы; антикоррупционная экспертиза правовых актов.

Сейчас вопросы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственных органов Российской Федерации охватываются целым правовым механизмом отечественных нормативно-правовых актов.

В числе первых здесь, конечно, нужно назвать федеральный закон «О противодействии коррупции» [6]. Именно данный закон дал существенный толчок к выработке государственными органами целого комплекса профилактических мер по противодействию коррупции. Основные мероприятия такого противодействия отражаются в соответствующих планах, которые формируются на достаточно непродолжительный срок, что является удачным [5].

Вопросы противодействия коррупции предусмотрены в федеральных законах, регулирующих государственную службу в государственных органах (как гражданскую, так и правоохранительную), некоторых других федеральных законах, целом ряде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Но как показывают исследования, уровень коррумпированности в государственных органах является достаточно высоким.

Одной из причин этого следует назвать наличие отдельных недостатков российского законодательства, связанных, главным образом, с нечеткой регламентацией некоторых положений, в процессе толкования и применения которых возникают сомнения в правильности суждений и точности формулировок, позволяющие государственным служащим трактовать их в свою пользу в корыстных целях и косвенно стимулирующие к противоправным коррупционным деяниям.

Ко всему прочему, по мнению Ю.П. До, «недостаточность и отсутствие четких процессуальных норм в регламентации деятельности должностных лиц приводит не только к совершению коррупционных преступлений, но и к невозможности дать правоприменителем уголовно-правовую оценку конкретного деяния» [2, 192].

Так, председатель Национального антикоррупционного комитета К. Кабанов сообщил, что «коррупция опасность абсолютно для любого человека, вне зависимости от статуса и положения в обществе, она нарушает понятие социального лифта и приходит к выводу, что результатом антикоррупционной экспертизы должно быть построение специальной модели» [1].

Впервые проведение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность в органах исполнительной власти было предусмотрено Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» [4].

В настоящее время в Российской Федерации единая по принципам организации и проведения правовая база института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов отсутствует.

Федеральными органами исполнительной власти, судебными органами, другими органами и организациями, региональными и муниципальными органами власти были приняты собственные порядки (методики) проведения антикоррупционной экспертизы.

При этом Е.В. Платов утверждает, что «анализ региональных нормативных правовых актов свидетельствует о том, что многие положения, посвященные институту антикоррупционной экспертизы, не достигают своих целей: некоторые главы и статьи механически перенесены из соответствующих нормативных правовых актов, действующих на федеральном уровне, либо отсутствует единая система критериев оценки нормативных правовых актов и иных документов» [3].

Так на коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах в рамках проведения антикоррупционной экспертизы законодательства могут указывать фразы, которые:

- допускают широту дискреционных полномочий: «о принятом решении должностное лицо проинформирует заявителя» (без точного указания срока об уведомлении); «размер льготы может определяться должностным лицом и не может быть более 50 %» (при  этом не приводятся критерии, в каких конкретно случаях такой процент должна льгота составлять), также «в исключительных случаях указанный срок может продлеваться»;

- определяют полномочия по фразе «вправе»: «указанное должностное лицо вправе отозвать решение, запрос или другой документ недействительным или принять такой документ» (без приведения оснований принятия такого решения); «уполномоченное должностное лицо может привлекать к проверке экспертную организацию» (без приведения оснований, в каком случае таким правом есть возможность воспользоваться);

- выборочно изменяют объем прав: «в исключительных случаях срок осуществления государственной услуги учреждением может быть продлен на 10 дней»;

- допускают излишнюю свободу подзаконного нормотворчества: «органы местного самоуправления могут установить ограничения по режиму времени продажи некоторых видов продукции» (при этом отсутствует законодательное закрепление таких полномочий);

- связаны с отказом от конкурсных (аукционных) процедур: «решение о выделении в аренду помещения, которое находится в муниципальной собственности, будет приниматься на заседании представительного органа власти»; «если в период сильных осадков будет недостаточно кадровых ресурсов, то органы местного самоуправления вправе заключить договоры об оказании услуг для осуществления работ по благоустройству города с организациями или индивидуальными предпринимателями».

При осуществлении антикоррупционной экспертизы надо обращать внимание на компетенцию органа власти, который принял рассматриваемый нормативно-правовой акт. Нужно выяснить, относится принятие этого акта к полномочиям данного органа или его должностного лица.

Распространены нормативные коллизии, которые представляют из себя  противоречия между нормами, включающие и внутренние, они создают для государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц вариант выбора норм, которые подлежат применению в данном случае. Коррупциогенный фактор в данном случае присутствует в нормах  противоречащих друг другу положений этих актов, включая и  разный его «уровень» (федеральный, региональный, а также местный).

Коррупциогенного фактор может содержать и норма, которая устанавливает перечень документов для представления заявителем в целях получения государственной услуги и заканчивается словами «и иные документы».  

Чаще всего проявляется при разработке актов, которые регулируют предпринимательскую деятельность, устанавливают требования, выполнение которых осуществляется с весомыми финансовыми издержками для бизнеса.

В случае отсутствия четкой регламентации прав заявителей - граждан и организаций при обращении в орган власти, например, за оказанием государственной услуги, коррупциогенный фактор связан с возможностью многократного отказа в ее предоставлении по разным основаниям, тем более в случае осуществления услуги на платной основе (например, обращение о выдаче лицензии).

Итак, одним из важных направлений в рамках борьбы с коррупцией является совершенствование и обновление действующего антикоррупционного законодательства, при этом важно не ужесточать  правила, не расширять дополнительные административные и финансовые барьеры, т.к. нечеткость и непредсказуемость правовых норм в государственной сфере неминуемо приводит к коррупции, росту правонарушений, расширению теневого бизнеса, а также к укреплению коррупционного имиджа государственной службы.

При этом проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов по устранению в них коррупциогенных положений будет являться одним из важнейших позитивных факторов, способствующим повышению эффективности борьбы с коррупцией.