Правотворческая деятельность представительных органов местного самоуправления: некоторые аспекты юридического характера

Legislative activity of representative bodies of the local self-government: some aspects of a legal nature

Ivan Uporov

Doctor of Historical Sciences, Ph.D., Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russia, Krasnodar

Andemirkan Abazov

Ph.D., teacher Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russia, Krasnodar 

Аннотация. В статье рассматриваются некоторые вопросы, связанные с нормативным закреплением правотворческой деятель­ности представительных органов муниципальных образований и вызывающие неоднозначные толкования. Анализируются нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления, научные труды по заявленной теме. Обосновываются предложения по совершенствованию правотворческого процесса на местном уровне.

Abstract. The article considers some issues related to the normative consolidation of the law-making activity of representative bodies of municipal entities and causes ambiguous interpretations. The norms of the Federal Law "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation", the statutes of municipalities, the regulations of representative bodies of local self-government, scientific works on the stated subject are analyzed. Proposals on improving the law‑making process at the local level are justified.

Ключевые слова: представительный орган; муниципальное образование; муниципальный правовой акт; правотворчество; местное самоуправление; полномочия; закон; устав; регламент.

Keywords: representative body; municipal formation; municipal legal act; law-making; local self-government; powers; law; charter; regulations.

В юридической литературе нет принципиальных расхождений по поводу стадий правотворческого процесса. Обычно, в самом широком виде, выделяют следующие из них: изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации; определение вида органов, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта; принятие решения о подготовке правового акта; разработка концепции, идеи, анализа будущего акта; подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом; предварительное рассмотрение проекта акта; общественное обсуждение проекта; официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур; принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу [1, с. 164]. При этом сам по себе нормотворческий процесс в муниципальном образовании представлен официальным порядком осуществления юридически значимых действий уполномоченными субъектами нормотворчества, причем такой процесс характеризуется большим разнообразием форм и множественностью субъектов, в нем участвующих [5, с. 18]. Среди этих субъектов, бесспорно, основным является представительный орган местного самоуправления, поскольку нормотворческая деятельность всех осталь­ных органов местного самоуправления основывается на нормативных правовых актах, издаваемых представительным органом, и прежде всего это касается устава муниципального образования; кроме того, приоритет представительного органа обеспечивается его правом осу­ществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления [2, с. 106].

Согласно ч. 1 ст. 46 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] (далее – ФЗ 2003 г.) проекты муниципальных правовых актов могут вноситься: депутатами представительного органа; - главой муниципального обра­зования; иными выборными органами местного самоуправления; главой местной администрации; органами территориального общественного самоуправления; инициативными группами граждан; иными субъектами нормотворческой инициативы, установленными уставом муниципаль­ного образования. Как видно, перечень субъектов правотворческой инициативы на местном уровне достаточно широкий. В уставах муниципальных образований он конкретизируется. Так, согласно ст. 76 Устава муниципального образования город-курорт Сочи «Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься в орган местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соот­ветствующего акта, Главой города Сочи, депутатами Городского Собрания Сочи, председателем Контрольно-счетной палаты, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, прокурором города Сочи, избирательной комиссией муниципального образования город-курорт Сочи» [7]. Соответствующие нормы более подробно излагаются в соответствующих положениях, утверждаемых представительными органами местного самоуправления. Так, согласно ст. 16 Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе-курорте Пятигорске органы общественного самоуправления «вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, в компетенции которых внесено принятие указанных актов» [4].

По Уставу Краснодара проекты вносятся «главой муници­пального образования город Краснодар, городской Думой Краснодара, депутатами городской Думы Краснодара, Контрольно-счетной палатой муниципального образования город Краснодар избирательной комиссией муниципального образования город Краснодар, администрацией муниципального образования город Краснодар, отраслевыми (функциональными) и территориальными органами администрации муниципального образования город Краснодар, прокурором города Краснодара, органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан в порядке правотворческой инициативы» [8]. Это наиболее широкий перечень субъектов право­творческой инициативы, который нам встречался. Однако наличие среди субъектов инициативы подразделений местной администрации представляется сомнительным, поскольку этот вариант предполагает возможность расхождений по поводу содержания проекта муници­пального правового акта и целесообразности его представления на рассмотрение представительного органа между, с одной стороны, отраслевыми (функциональными) и территориальными органами местной администрации, и, с другой стороны, самой администрацией в целом, в то время как глава администрации руководит администрацией на принципах единоначалия (ч. 1 ст. 37 ФЗ 2003 г.), то есть, получается, что подчиненные главы местной администрации могут инициировать проект в обход своего прямого начальника. Здесь, на наш взгляд, уместна аналогия с Правительством РФ, которое согласно ст. 104 Конституции России является субъектом законодательной инициативы, в то время как отдельные ведомства (как территориальные, так и функциональные) таким правом не обладают – свои предложения они должны проводить через Правительство РФ. Таким же образом, на наш взгляд, должна быть построена работа и в муниципальном образовании.

В регламентах представительных органов местного самоуправления находят более подробное закрепление процессуальные вопросы, в том числе связанные с требованиями к содержанию текста проекта правового акта. Так, согласно п. 4 ст. 46 Регламента городской Думы Краснодара непосредственно в текст внесенного в Думу проекта решения должны быть включены следующие положения: «о финансовых, материально-технических, организационных средствах для обеспечения выполнения данного решения; о сроках и ответственных за исполнение конкретных пунктов решения; о сроке и порядке вступления в силу решения Думы; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых решений Думы в связи с принятием данного решения; о приведении главой муниципального образования город Краснодар своих правовых актов в соответствие с принятым решением; об органе (лице), ответственном за осуществление контроля за выполнением данного решения» [6]. Здесь же указывается, что после поступления проекта решения в Думу аппарат Думы осуществляет регистрацию и согласование проекта решения Думы в следующем порядке: начальник юридического отдела Думы; руководитель управления делами Думы; председатель отраслевого комитета Думы; председатель Думы. Говоря о согласовании проекта, следует иметь в виду, что в данном случае речь идет о проекте, уже внесенном в представительный орган местного самоуправления. Между тем до вне­сения подготовленный проект нормативного акта в большинстве случаев требует согласования с другими органами местного само­управления, с заинтересованными должностными лицами, органами государственной власти, общественными организациями. Нередко это длительная и сложная процедура. Однако она необходима для того, чтобы учесть интересы различных субъектов государственного управления и местного самоуправления. Процедура согласования чаще всего приводит к внесению изменений в проект нормативного акта, что также способствует улучшению его качества. В ходе согласования возникают нормотворческие отношения между разработчиками акта и различными органами и организациями. Эти отношения, по мнению А.А. Юсупова, также должны регламентироваться, причем на уровне законов субъектов РФ о порядке разработки и принятия нормативных актов органами и должностными лицами местного самоуправления, где предлагается закрепить процедуру согласования и внешние формы ее выражения (визирование, составление справок, акты разногласий и т. п.) [11, с. 135-136]. С учетом важности правовых актов представительных органов местного самоуправления для обеспечения функционирования вообще всего института местного самоуправления с этим предложением следует согласиться.

Согласно ст. 47 Регламента «В целях получения информации по вопросам, рассматриваемым на заседании коллегиального органа, Дума обеспечивает возможность присутствия на заседании граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юриди­ческих лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления (далее - граждане и представители организаций). Для извещения граждан и представителей организаций о заседании не позднее, чем за 3 дня до заседания, проект повестки дня заседания Думы, в котором указываются дата, место и время проведения заседания Думы, наименование рассматриваемых вопросов, размещается в сети Интернет на официальном Интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара» [6]. Приглашенные не имеют права вмешиваться в работу Думы, обязаны соблюдать порядок, они имеют право выступать на заседании Думы только с разрешения председательствующего. Вопросы, рассмотренные Думой, и принятые ею решения по поручению председателя Думы освещаются в городских средствах массовой информации. Эти положения в части желания граждан присутствовать на заседаниях Думы, на наш взгляд, излишне забюрократизированы (требуется предварительная письменная заявка, реквизиты паспорта, разрешение председателя Думы и т. д.). Касаясь еще раз вопроса открытости и гласности работы представительного органа, следует заметить, что в настоящее время в абсолютном большинстве муни­ципальных образований жители не имеют возможности ознакомиться с ходом дискуссии по проектам муниципальных правовых актах. В средствах массовой информации и на интернетсайтах публикуются лишь принятые, то есть окончательные варианты проектов. Что же касается альтернативных проектов, замечаний и предложений, информации о том, как на них реагировали депутаты, то информация об этом является закрытой для общественности. Так, в краснодарском Регламенте указывается, что протокол заседания Думы «представляется только по официальным запросам суда и прокуратуры» (ст. 52). Мы полагаем, что неправильный подход - информация о ходе дискуссий в Думе должна быть общедоступна (разумеется, за исключением случаев, когда рассматриваются вопросы, не подлежащие огласке).

По общему правилу, при голосовании по каждому вопросу депутат имеет один голос, подавая его за или против принятия решения либо воздерживаясь. Однако ряд вопросов по голосованию пока не отрегулирован должным образом. Это касается прежде всего ситуации, когда избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса. Здесь возникают, например, вопросы о том, как и когда глава муници­пального образования осуществляет свое право решающего голоса, как его учитывать, когда речь идет об установленной численности депутатов и др. Частично ответы на эти вопросы были даны еще в 2007 г. в ответе председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрого, в котором, в частности, указывалось: «Необходимое для принятия устава количество голосов определяется представительным органом муниципального образования из установленной численности депутатов. При этом глава муници­пального образования участвует в голосовании по вопросу о принятии устава наравне с депутатами. Аналогичным образом глава муници­пального образования реализует свое право решающего голоса и при решении представительным органом иных вопросов независимо от формы проведения голосования» [3]. Как нам представляется, доста­точной ясности здесь все же нет. Мы полагаем, что данный вопрос должен быть отрегулирован законодательно, в частности, в ФЗ 2003 г. целесообразно указать, что глава муниципального образования, который по уставу муниципального образования является председателем представительного органа, получает право решающего голоса после утверждения избиркомом результатов выборов, и учитывается при определении численности «установленного количества депутатов».

Что касается порядка опубликования (обнародования) муници­пальных правовых актов, то согласно ч. 3 ст. 47 ФЗ 2003 г. таковой устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом, Здесь, как видим, законодательно не определен срок опубликования муниципальных правовых актов со дня их принятия. На наш взгляд, такой срок – максимальный (10 дней) – все же должен быть закреплен, как это сделано, например, в Уставе муници­пального образования «город Майкоп» (ч. 4 ст. 27). В Уставе содержится также следующая норма: «В муниципальном образовании "Город Майкоп" официальным печатным средством массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации является Муниципальное автономное учреждение Редакция городской газеты "Майкопские новости"» (ч. 16 ст. 22) [9]. Такого рода положение целесообразно включать в уставы (регламенты представительных органов) других муниципальных образований.