Компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере реализации государственной национальной политики

Federal Executive Bodies’ Competence in the Sphere of Russia’s National Policy Implementation

Viktor Pavlowski

postgraduate student of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Russia, Moscow

Аннотация. В статье анализируется компетенция федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики, их роль в обеспечении единообразного понимания ее целей и задач другими органами публичной власти. Автор обращает внимание на сохраняющуюся тенденцию по нарушению функциональной специализации федеральных исполнительных органов, которая отчетливо проявляется и на примере Федерального агентства по делам националь­ностей. В сложившихся условиях важно стабилизировать компетенцию Агентства – в этой связи автор поддерживает идею о необходимости принятия федерального закона об основах государственной нацио­нальной политики.

Abstract. The article discusses the federal executive bodies’ competence in the sphere of Russia’s national policy implementation and describes their role in ensuring a coordinated understanding of its goals and objectives by other public authorities. The author draws attention to the continuing tendency of violation of the functional specialization of federal executive bodies, which is clearly seen in the example of the Federal Agency for Nationalities. Under the current circumstances, it is important to stabilize the Agency's competence. That could be done by the passing a federal law on the fundamentals of Russia’s national policy.

Ключевые слова: государственная национальная политика; федеральные органы исполнительной власти; функциональная специа­лизация; компетенция; взаимодействие.

Keywords: Russia’s national policy; federal executive bodies; functional specialization; competence; interaction.

Согласованная деятельность федеральных органов исполнительной власти выступает основой реализации общего вектора национальной политики, определенного в документах стратегического планирования, а также залогом единообразного понимания ее приоритетов и задач на территории всей страны.

Правительство РФ как высший исполнительный орган государ­ственной власти РФ обязано направлять усилия других федеральных исполнительных органов на постоянный учет национального фактора во всех аспектах государственной политики. Правительство РФ имеет широкие полномочия в области культуры, науки, образования, экологии, осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан (ст. 114 Конституции РФ [3]). Все эти сферы общественной жизни и деятельности органов публичной власти имеют для эффективной реализации национальной политики существенное значение. Работа Правительства РФ предполагает и подготовку законопроектов в сфере национальной политики. Правительство РФ, таким образом, призвано осуществлять не только свою главную функцию – исполнение законов в классическом принципе разделения властей, но, инициируя большинство проектов феде­ральных законов, играть более существенную роль в законотворческой деятельности, затрагивающей сферу национальной политики. Обладая обширными полномочиями, Правительство РФ способно отслеживать быстрые изменения и своевременно вносить предложении по обновле­нию действующего федерального законодательства [4, с. 114–115]. В то же время обращает на себя внимание экономическая проработка законопроектов: она должна соответствовать уровню бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Ряд положений ст. ст. 36 и 43 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [9] ориентируют Прави­тельство РФ на взаимодействие с законодательными органами государственной власти субъектов РФ: разрабатываемые правитель­ственные проекты федеральных законов, в том числе и в сфере национальной политики, должны направляться в законодательные органы государственной власти субъектов Федерации.

В целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168 [7] было образовано Федеральное агентство по делам националь­ностей (далее – ФАДН, Агентство). Прежде вопросы межнациональных отношений, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ находились в ведении Министерства регионального развития РФ (упразднено в 2014 г.). Все его полномочия были разделены между Министерством культуры РФ, Министерством РФ по развитию Дальнего Востока, Министерством РФ по делам Крыма (упразднено в 2015 г.), Министерством РФ по делам Северного Кавказа.

Для увеличения эффективности работы федеральных органов исполнительной власти применяется их функциональная специализация, в рамках которой каждый вид федеральных исполнительных органов выполняет строго определенные функции. Всего согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [8] таких функций пять: 1) принятие нормативных правовых актов; 2) контроль и надзор; 3) управление государственным имуществом; 4) оказание государствен­ных услуг; 5) осуществление специальных функций в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Однако, как часто отмечается в литературе, специализация федеральных министерств, служб и агентств соблюдается далеко не всегда [2, c. 9; 6, с. 35].

В этом смысле перечень функций ФАДН отражает общую тенденцию – Агентство наделено некоторыми функциями, реализация которых не свойственна федеральным агентствам, что может негативно отразиться на осуществлении ФАДН своей деятельности. Среди функций ФАДН обозначены: выработка и реализация государственной национальной политики, государственной политики в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в РФ, нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах, а также контроль за реализацией государственной национальной политики, в то время как в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности возлагаются на федеральные министерства, а контрольные функции – на федеральные службы.

Руководство деятельностью ФАДН возложено на Правительство РФ. Вместе с тем следует согласиться с С.А. Авакьяном в том, что «функции, порученные Агентству, скорее, предполагают его работу под непосред­ственным руководством Президента РФ, поскольку оно занимается не только осуществлением национальной политики, но и обеспечением внутренней национальной безопасности» [1, с. 5].

Естественно, обеспечение решения организационных, финансовых, материально-технических и иных вопросов, связанных с образованием ФАДН, пока замедляет активность его деятельности. Компетенция ФАДН еще не устоялась, происходит ее уточнение (см.: Указ Президента РФ от 24 августа 2017 г. № 399 «О внесении изменения в Указ Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168 «О Федеральном агентстве по делам национальностей»), в научной литературе появляются соответствующие предложения [10, с. 35–38]. Решение этих вопросов является частью общего процесса реорганизации феде­ральных органов исполнительной власти и, как правило, происходит не сразу, откладывается во времени, качество управленческой деятельности страдает, причем на практике совершается множество административных ошибок [5, с. 28]. Все это пока не позволяет делать выводы об эффективности реализации Агентством его компетенции.

Таким образом, Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации обязано обеспечивать согласованность деятельности и функциональное единство органов исполнительной власти всех уровней в сфере национальной политики.

Под непосредственным руководством Правительства РФ находится ФАДН – федеральный исполнительный орган, наделенный специальной компетенцией в сфере национальной политики.

В то же время характер функций, возложенных на Агентство, предполагает его работу под непосредственным руководством Президента РФ, ведь оно занимается не только осуществлением национальной политики, но и обеспечением стратегии одной из важных сфер ответственности государства – внутренней национальной безопасности.

В настоящий момент в системе федеральных органов исполни­тельной власти наблюдается тенденция по нарушению функциональной специализации федеральных министерств, служб и агентств. Например, ряд министерств (МВД, МЧС, Минкультуры, Минфин) наделены не свойственными министерствам функциями по контролю и управлению.

Список функций ФАДН подтверждает эту тенденцию – на Агентство возложены не только функции, характерные для феде­ральных агентств, но и функции, присущие федеральным министерствам и федеральным службам.

Такой объем функций вкупе с имеющимся недостаточным финансовым и кадровым обеспечением деятельности Агентства затрудняет эффективную реализацию его компетенции.

Для упорядочения процесса взаимодействия Агентства как с другими федеральными исполнительными органами, так и с органами исполнительной власти субъектов Федерации, определения основ сотрудничества ФАДН с институтами гражданского общества, а также для обеспечения устойчивости его компетенции целесообразным представляется разработать и принять федеральный закон об основах государственной национальной политики.