Применение публичной дипломатии малыми государствами на примере Норвегии

Use of public diplomacy by small states on the example of Norway

MarinaShikhova

applicant, Northern (Arctic) Federal University named after M.V. Lomonosov, Russia, Arkhangelsk

Аннотация. В статье рассматриваются особенности и инструменты реализации норвежской публичной дипломатии. Благодаря применению во внешней политике «мягкой силы» и одной из ее составляющих — публичной дипломатии, государство может реализовывать собственные интересы на мировой арене, не прибегая к прямому военному или экономическому воздействию и угрозам. Публичная дипломатия позволяет таким малым государствам, как Норвегия, обеспечить лояльность зарубежной аудитории в долговременной перспективе и получить специфические рычаги воздействия на международную повестку дня в условиях ограниченности традиционных ресурсов влияния.

Abstract. The article discusses the features and tools for implementation of the Norwegian public diplomacy. Use of «soft power» and public diplomacy in the country’s foreign policy allows state to implementnational interests without resorting to direct military or economic pressure and threats. Public diplomacy allows such small countries like Norway to ensure the loyalty of the foreign audience in the long termand to obtain specific leverage on the international agenda in the context of limited resources of traditional influence.

Ключевые слова: Норвегия; мягкая сила; публичная дипломатия; внешняя политика.

Keywords: Norway; soft power; public diplomacy; foreign policy.

В настоящее время на смену использованию во внешней политике государств военной и экономической мощи все чаще приходят более гуманные и приемлемые средства защиты национальных интересов, именуемые «soft power» – «мягкой силой». Конец XX и начало XXI века ознаменовались процессом формирования сложного, многополярного мира, где неправительственные организации и транснациональные корпорации могут выступать на международной арене наравне с государствами. Условия современного мира и реалии международных отношений способствуют устареванию методов насилия и принуждения как основных инструментов достижения национальных интересов.

Использование «мягкой силы» позволяет государству более гибкими средствами –через политические убеждения, культурную и дипломатическую работу – добиваться уважения и признания, побуждать других субъектов международных отношений принимать и разделять его ценности и взгляды.

Одним из способов совершенствования и поддержания «мягкой силы» государства является публичная дипломатия. Данное понятие принято определять как совокупность мер, социально-экономических ресурсов и институтов гражданского общества, используемых официальной дипломатией государства для изучения, информирования и формирования положительного общественного мнения зарубежной аудитории [1, с. 14]. Это процесс коммуникации правительства с зарубежной общественностью с целью расширить понимание идей и идеалов страны, продемонстрировать институты и культуру государства, национальные цели и современную политику [13, с. 3].

Усилия публичной дипломатии крупных держав, обладающих обширной аудиторией и большим запасом образов, с которыми они уже ассоциируются в глазах зарубежной общественности, направлены, как правило, на активное продвижение своих интересов, разъяснения, ребрендинг уже имеющегося имиджа [3, с. 6-7]. Публичная же дипломатия малых государств, к которым относится Норвегия, сосредоточена, в первую очередь, на привлечении к себе внимания, а также на создании и поддержании благоприятного образа страны за рубежом. Благодаря использованию методов публичной дипломатии малые государства получают возможность использовать специфические рычаги влияния на арене мировой политики, которые выходят за рамки ограниченных, «жестких» методов [3, с. 1].

Необходимость в развитии публичной дипломатии для Норвегии вытекает из ряда исторических и актуальных факторов. К первой группе можно отнести следующие предпосылки: 

1. Норвегия на протяжении длительного периода находилась на политической периферии Европы, не могла проводить собственную политику, и тем более – транслировать свои взгляды за рубеж. 
2. В отличие от своего соседа – Швеции, Норвегия никогда не отличалась военным и политическим преимуществом на международной арене, что отрицательно сказывалось, соответственно, на экономическом, социальном и культурном развитии страны. 
3. В годы Второй мировой войны порядка 10 % норвежцев поддерживали немецкую оккупацию. После завершения войны перед Норвегией стояла задача формирования нового образа страны и ее граждан в глазах мировой общественности. 

Актуальные факторы, предопределяющие важность применения публичной дипломатии для Норвегии, условно можно объединить в один – незаметность страны на международной арене [7, с. 1]. Сюда входят: 

1. Малочисленность населения Норвегии.
2. Малый потенциал экономического давления как инструмента политического влияния в мире. 
3. Сохранение некоторой изолированности страны в политической, географической среде, отчасти – в культурной. 
4. Недостаток собственных брендов и отличительных знаков. Норвегия во многом похожа на остальные страны Скандинавии в силу их общего исторического и культурного развития, из-за чего обывателю других стран может быть непросто отличить друг от друга североевропейские государства. 
5. Нехватка лингвистической привлекательности [7, с. 2]. 
6. Недостаточное представление о Норвегии в глазах зарубежной общественности.

В 2002 г. Министерство иностранных дел Норвегии заключило контракт с лондонским Центром внешней политики на разработку стратегии публичной дипломатии для государства. В июне 2003 г. норвежской общественности был представлен стратегический отчет с исследованием возможностей страны в области публичной дипломатии Норвегии. Авторы Стратегии, в частности, выделили четыре образа норвежской национальной культуры и ценностных платформы, вокруг которых можно сформировать положительное восприятие Норвегии в международном контексте [7, с. 3-4]: 

1. сосуществование с природой;

2. равенство;

3. интернациональное общество; общество, наполненное духом приключений;

4. гуманитарная помощь. 

Основной инструментарий, к которому прибегает Норвегия в осуществлении своей публичной дипломатии, представлен культурной дипломатией и дипломатией образовательных и культурных обменов; продвижением своих интересов, взглядов и идей в пресс-службе Министерства иностранных дел, на веб-сайтах посольств в других странах, твиттер-аккаунтах официальных лиц и ведомств; международным вещанием; «нишевой» дипломатией через миротворческую работу; мониторингом восприятия государства у зарубежной аудитории. Норвегия опирается на координацию публичной дипломатии на централизованной и корпоративной основе. Министерство иностранных дел является институтом, который регулирует то, как страна представлена за рубежом. Под его главенством в этой области работают различные министерства, ведомства, государственные и негосударственные организации.

Основным оператором по реализации норвежской культурной политики является Совет искусств Норвегии. Совет искусств выступает в качестве консультативного органа центрального правительства и государственного сектора по вопросам культуры и полностью финансируется Министерством культуры. Управляют программами поддержки от имени Министерства иностранных дел и Министерства культуры следующие организации: Норвежский институт кинематографии, организация «Норвежская литература за рубежом» (NORLA), Бюро современного искусства Норвегии, организации «Performing Arts Hub Norway», «Music Norway», «Norwegian Crafts» и др. Так, в 2016 г. для реализации культурных программ, привлекающих норвежских деятелей на арену международного искусства и способствующих повышению роли культуры в образе Норвегии за рубежом, было выделено 48 млн. норвежских крон [9]. В числе этих мероприятий: фестивали искусств, встречи представителей культуры Норвегии с зарубежными партнерами, сотрудничество с зарубежными культурными организациями, визиты и участие иностранных гостей в культурных мероприятиях в Норвегии, а также поддержка путешествий норвежских деятелей искусства за границу. 

Помимо трансляции элементов своей культуры за рубеж и просветительской деятельности в иных странах, Норвегия также принимает активное участие в развитии диалога между культурами и изучении культурного разнообразия Европы в рамках Грантов Европейской экономической зоны и Норвежских грантов (EEA / Norway Grants). В 2016 г. Норвегия совместно с Исландией и Лихтенштейном выделили более 200 млн. евро через систему грантов ЕЭЗ с целью реализации программ культурного наследия и разнообразия в 14 европейских странах. Были профинансированы более 440 проектов, направленных на защиту и восстановление культурного наследия и развитие взаимопонимания между европейцами посредством культурного обмена и диалога [4].

Кроме сферы культуры и искусств, Норвежские гранты оказывают поддержку европейским странам в области окружающей среды и изменения климата, здравоохранения, исследований, образования и обмена, гражданского общества и регионального и приграничного сотрудничества. В целом, в период с 2009 по 2014 гг. Норвегия выделила 804,6 млн. евро в рамках Грантов, а финансирование на 2014-2021 гг. составляет 1,3 млрд. евро [8]. Норвежское агентство по охране окружающей среды активно работает в рамках схем финансирования Грантов с начала 2000-х гг. В период с 2009 по 2014 гг. Агентство выступило в качестве экспертного партнера и советника в общей сложности по 11 крупным программам и пяти конкретным проектам в Польше, Румынии, Болгарии, Чехии, Эстонии, Латвии и Литве. Кроме того, ряд других экспертных сообществ из Норвегии участвовали в различных проектах и двусторонних мероприятиях, связанных с экологией и климатической политикой. 

Норвежский центр международного сотрудничества в области образования (SIU) является одним из ключевых элементов системы международного сотрудничества Норвегии. Это государственное агентство занимается содействием международному сотрудничеству, стандартизации, мобильности и преодолению культурных барьеров на интернациональном уровне в целях улучшения коммуникации и культурного обмена при помощи образовательных процессов с учащимися и студентами из разных стран. Помимо администрирования программ, SIU отвечает за продвижение Норвегии в качестве места сотрудничества и обучения, а также предоставление информационных и консультационных услуг в области интернационализации в сфере образования.

Университет Осло (UIO) активно участвует в интернациональных исследованиях и поддерживает сотрудничество со многими европейскими университетами. Кроме программы «Erasmus+», UIO вовлечен в реализацию рамочной программы ЕС по исследованиям и инновациям – «Horizon 2020», а также в программу Совета министров Северных стран по поддержке сотрудничества между высшими учебными заведениями в странах Северной Европы и Балтии «Nordplus». 

Организация «Innovation Norway», которая является ключевым инструментом норвежского правительства в области инноваций и развития норвежских предприятий и промышленности, в рамках Грантов участвует в программе «Зеленые инновации». Эта программа направлена на оказание помощи европейскому бизнесу в переходе к более ресурсоэффективному производству. 

В осуществлении норвежской публичной дипломатии активно используются современные коммуникативные и информационные технологии, в частности, ресурсы сети Интернет. Так, официальные сайты правительства Норвегии, сайт Министерства иностранных дел являются наиболее популярными и информативными с точки зрения количества посетителей и документов, размещенных на нем. На сегодняшний день сайты всех норвежских посольств имеют единый стандартизированный дизайн и информационную архитектуру, будучи интегрированы в Норвежский правительственный портал, который действует с конца 2003 г., и являются официальным лицом Норвегии в отношениях с иностранными государствами и гражданами всего мира. Они предоставляют информацию о политических приоритетах Норвегии и практическую информацию об услугах, предоставляемых в посольствах, публикуют новости. В среднем, портал для официальных сайтов Норвегии за рубежом насчитывает около 600 тыс. посетителей в месяц [12].

За международный бродкастинг отвечает норвежская национальная общественная телерадиовещательная организация NRK. В сети Интернет доступны радиостанции для англоговорящих слушателей, а также ряд телевизионных программ. Новостные порталы (The Local, Norway Today, The Norway Post) освещают важные, как для Норвегии, так и в мировом масштабе, события на английском языке. Это актуально для англоговорящих мигрантов и для аудитории за рубежом. 

Норвегия позиционирует себя как «гуманитарную сверхдержаву», имеет репутацию «хорошего международного гражданина». Миротворческие усилия Норвегии охватывают различные виды деятельности: страна стремится к поддержанию стабильного мира посредством оказания гуманитарной помощи и помощи в целях развития, через посредничество в разрешении конфликтов, а также через содействие интернациональным усилиям по поддержанию мира [10, с. 199].

Миротворческая активность, которая не только ведет к укреплению международного мира, но и позволяет стране показать себя в благоприятном свете, представляет собой так называемую «нишевую дипломатию» Норвегии. Такая дипломатия подразумевает специализацию дипломатических ресурсов в одной области, которая важна для глобального сообщества, с целью обеспечения там наилучшей отдачи и увеличения собственного влияния на мировой арене [6, с.  67].

Сферой специализации Норвегии является содействие урегулированию международных конфликтов. Позиционирующая себя нейтральной, Норвегия обладает большими возможностями в сфере урегулирования международных конфликтов.  «Норвежская модель» успешна благодаря тому, что страна не представляет собой угрозу другим государствам, не имеет военного и колониального прошлого. В частности, Норвегия проводила секретные переговоры между Израилем и Палестиной в 1993 г., пытаясь обеспечить мир (Осло-процесс), участвовала в переговорах между правительством Филиппин и коммунистическими повстанцами, а также движением ФАРК и правительством Колумбии. Норвегия является важным участником миротворческой работы Организации Объединенных Наций. С 1947 года около 120 тыс. норвежских военнослужащих приняли участие в 40 международных операциях [2]. Норвегия выступила одним из первых союзников США в рамках миссии гражданской защиты НАТО в Ливии. Кроме того, Норвегия являлась важным участником международного контингента на территории Афганистана – «Международные силы содействия безопасности», предоставив в рамках него более 500 военнослужащих. Норвежский вклад в международную помощь в развитии Афганистана оценивался приблизительно в 120 млн. долл. ежегодно [5]. В целом, Норвегия потратила более 250 млрд. крон на международную помощь в целях развития с 1950-х гг. Эти и другие кампании утвердили за Норвегией статус международного миротворца.

Нобелевская премия мира, ежегодно присуждаемая Нобелевским комитетом в Осло с 1901 г. организациям и личностям, внесшим исключительный вклад в области укрепления мира, также является важной составляющей миротворческой деятельности Норвегии.

Высокий уровень участия страны в международных миротворческих усилиях и успешность ее «нишевой дипломатии» складываются из двух факторов: способности правительства извлечь выгоду из убеждения, что норвежцы – это «мирная нация» с миссионерским предназначением; и существование «норвежской модели», которая позволяет создать эффективное взаимодействие между правительством, гражданским обществом и исследовательскими институтами и неправительственными организациями в конкретных внешнеполитических условиях. В объединениях этих двух факторов рождается особенная публичная дипломатия Норвегии, где собственное гражданское общество выступает как субъектом, так и объектом публично-дипломатических усилий государства [10, с. 200].

Еще один фактор, объясняющий преимущество Норвегии в продвижении «нишевой» дипломатической повестки дня – это культура сотрудничества и высокий уровень социального доверия. Культура сотрудничества норвежского общества присутствует на всех уровнях и определяется сравнительно высоким уровнем доверия между гражданами и правительством с одинаковым отношением к эффективному демократическому контролю [10, с. 203].

Для изучения восприятия страны иностранной аудиторией Норвегия, как и многие страны, обращается к ежегодным обзорам «Индекса национальных брендов» (Anholt-GfK Roper Nation Brands Index), который представляет собой глобальное исследование брендинга. «Индекс» анализирует образ страны за рубежом, помогает правительствам понять, измерить и, в конечном итоге, создать прочный национальный имидж и репутацию.

Согласно исследованию «Rep Trak», ежегодно проводимому организацией «Reputation Institute», в 2016 г. Норвегия была признана пятой самой авторитетной страной в мире, в 2017 г. заняла шестое место, а в 2018 г. - поднялась на четвертую позицию. В своих исследованиях «Reputation Institute» характеризует Норвегию как приветливую, безопасную и красивую страну – именно эти качества, по мнению Института, являются индикаторами репутации страны на международной арене.

Поскольку публичная дипломатия является составляющей «мягкой силы» государства, целесообразно изучить рейтинг, ежегодно составляемый и публикуемый Центром публичной дипломатии Университета Южной Калифорнии «The Soft Power 30».  Среди стран с наиболее эффективной «мягкой силой» Норвегия заняла 15 место в 2016 г., 12 место в 2017 г. и 13 место в 2018 г.

Вместе с этим выделяется ряд недостатков и проблем, с которыми сталкивается Норвегия в осуществлении этой разновидности дипломатической деятельности.

Одной из ключевых проблем является то обстоятельство, что в Норвегии отсутствует официальная концепция публичной дипломатии. Составленная в 2003 г. Стратегия носит, скорее, рекомендательный характер и не утверждена правительством.

Известно, что образ, бренд страны наиболее правдоподобен и привлекателен, когда за ним стоят не только министры и дипломаты, но также деятели искусства, науки, спорта. В случае с Норвегией, почти отсутствует современный материал, норвежские культурные индикаторы требуют обновления. Ключевые исторические фигуры Норвегии: Ибсен, Григ, Мунк, Бьёрнсон будут интересными еще очень долгое время, однако, для создания позитивного современного культурного образа Норвегии в глазах зарубежной общественности не хватает ярких актуальных талантов.

В глазах международной общественности все так же сохраняется единый образ стран Скандинавии. В результате многовекового процесса скандинавизма у всех североевропейских государств кроме похожих культурных особенностей, сформировались схожие характеристики внешней политики: поддержание мирового порядка и безопасности, глобального благосостояния и активная экологическая политика. Страны Северной Европы объединяют щедрость в поддержке программ помощи за рубежом, они гордятся своим историческим наследием неприсоединения к международным конфликтам [10, с. 211].

Критике со стороны мировой общественности подвергается традиционный норвежский китобойный промысел. Это диссонирует с самоопределением Норвегии как «зеленой» страны, уделяющей особое внимание экологии и защите окружающей среды. Норвегия стремится избежать негативной огласки в отношении китобойного промысла и целенаправленно не упоминает о нем в средствах массовой информации, ориентированных на зарубежную аудиторию.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что Норвегию разумно рассматривать как модель в вопросах публичной дипломатии для других малых государств. Ежегодно страна занимает высокие позиции в международных рейтингах по репутации, уровню благополучия населения и привлекательности для проживания, по показателям национальных брендов, а также в глобальном рейтинге «мягкой силы». Образы, транслируемые Норвегией за рубеж (мир, природа, равенство), являются универсальными ценностями, которые могут привлечь любое общество. Норвежское правительство успешно позиционирует себя как многонаправленную платформу, с которой большинство норвежского общества может идентифицироваться, и которая, в то же время, привлекательна для внешнего мира. Особый фокус на поддержание стабильного миропорядка только способствует этому [11, с. 44]. Благодаря сотрудничеству с НАТО в миротворческой деятельности, норвежская сторона имеет больше возможностей продвигать свои взгляды в Североатлантическом совете, Военном комитете Европейского союза и во всем спектре комитетов НАТО. Это отвечает ключевой цели публичной дипломатии как элемента внешней политики любого государства — защите и продвижении национальных интересов.

В оценке эффективности публичной дипломатии государства нельзя не принимать во внимание тот факт, что Норвегии пришлось выстраивать свою внешнюю политику практически «с нуля». Небольшое и изолированное североевропейское государство сумело стать надежным партнером для стран, которые играют гораздо большую роль на международной арене. С каждым годом повышается популярность и авторитет Норвегии в мире. Через культурные и миротворческие мероприятия страна постепенно преодолевает свою невидимость на мировом пространстве. Безусловно, Норвегия четко осознает важность «мягкой силы» и формы ее осуществления – публичной дипломатии – в качестве мощного политического инструмента.