Долговая политика государства

Аннотация. В данной статье рассматривается понятие долговой политики государства, а также задачи и принципы долговой политики.

Ключевые слова: экономика, государство, государственный долг, ценные бумаги, политика.

Государство - сложное образование. Его появление создало потребности, которые нужно было финансировать. Он финансировался за счет сбора налоговых и неналоговых доходов из бюджета. По мере того как функции и потребности государства росли, росли и его расходы. Однако собранных налоговых и неналоговых доходов было недостаточно для покрытия всех расходов, и государство было вынуждено прибегать к займам, которые сегодня составляют суть государственного долга.

Современная система управления государственным долгом развивается в России с начала 1990-х годов. Нормативно-правовой базой для заимствования государственных облигаций являются Закон Российской Федерации о бюджете, Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136 «Об особенностях выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете.

Финансовый год и плановый период.

Бюджетное законодательство устанавливает максимальный объем внешнего и внутреннего долга, стоимость обслуживания долга, классификацию видов внешнего долга и внешних активов Российской Федерации, а также определяет понятие единой системы учета и учета государственного долга, а также функции государственных органов в управлении государственным долгом.

Идея государственного долга как формы государственного налога возникает из-за того, что государственный долг в конечном итоге является налоговым обязательством. Однако при таком подходе проблема суверенного долга отсутствует, за исключением той части, которая принадлежит иностранцам, поскольку все граждане в совокупности являются суверенными и должниками. Таким образом, очевидно, что рост внутреннего долга менее опасен для экономики по сравнению с ростом внешнего долга. При погашении внутреннего долга утечки товаров и услуг нет, но есть определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть очень значительными. Это связано с тем, что оплата внутренних долгов государства ведет к перераспределению доходов внутри страны.

С ростом государственного долга возникла необходимость рационально управлять им.

Управление государственным долгом - один из важнейших элементов политики государственных финансов. Система управления государственным долгом рассматривается как взаимосвязь бюджетных, финансовых, бухгалтерских, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение воздействия долговой нагрузки на экономику страны.

Управление государственным долгом - это система финансовых мер, применяемых государством для погашения кредитов, изменения условий выдачи, положения и определения срока кредита, а также выпуска дополнительных долговых обязательств. Управление государственным долгом сегодня является одним из основных направлений фискальной политики государства.

Система управления государственным долгом включает стратегическое и повседневное (оперативное) управление. Стратегическое управление включает определение основных направлений государственного долга и создание организационных и правовых механизмов, необходимых для достижения целей, поставленных в этой области.

В мировой практике сложилась устойчивая система управления текущим и стратегическим долгом, подсистемами которой являются:

• инфраструктура (институциональная подсистема);
• правовое обеспечение (правовая подсистема);
• экономическое оперативное регулирование (подсистема параметров долга);
• технологии (торговая подсистема);
• подсистема урегулирования долга.

Традиционно основными целями управления государственным долгом принято считать:

• поддержание объема долга на экономически безопасном уровне;
• обеспечение своевременного исполнения долговых обязательств в полном объеме;
• минимизация стоимости долга.

К области оперативного управления государственным (муниципальным) долгом относятся вопросы, связанные с определением условий выпуска займов, порядка эмиссии, обращения и погашения долговых обязательств, организацией первичного и вторичного размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг, организацией и осуществлением выплат доходов и погашения долговых обязательств, предоставлением государственных (муниципальных) кредитов и государственных (муниципальных) гарантий, контролем за целевым и эффективным использованием заимствований и др. Оперативное управление государственным (муниципальным) долгом осуществляют Правительство РФ, Минфин России, а также Банк России, Внешэкономбанк и другие агенты Правительства РФ по обслуживанию долга, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований в пределах своей компетенции.

В управлении государственным (муниципальным) долгом обычно выделяют пять последовательных этапов.

Осуществление процесса обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, верхних пределов гарантий в национальной и иностранной валюте, а также формирование программ внешних и внутренних заимствований и гарантий. На этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе по внутреннему и внешнему долгу, и видовая структура предстоящих заимствований.

Формирование программы эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг и определение конкретных параметров предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям владельцев, порядку размещения и другим условиям с целью повышения привлекательности каждого вида заимствований для инвесторов - как резидентов, так и нерезидентов. Качественная разработка названных программы и параметров позволит равномерно распределить платежи по долгам в перспективе, исключить «пики» в графике этих платежей и обеспечить своевременное поступление средств для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

Проведение размещения облигаций и регулирование котировок по государственным (муниципальным) долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Регулирование котировок государственных (муниципальных) ценных бумаг позволяет влиять на бюджетную эффективность проводимых заимствований и на объемы текущего долга.

Осуществление мероприятий, направленных на минимизацию проблемных долгов и предотвращение кризисных долговых ситуаций, например, путем вступления в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долга, в результате чего можно добиться отсрочки платежей, частичного или полного списания задолженности, досрочного выкупа обязательств, проведения секъюритизации и реструктуризации долга.

Исполнение первоначальных и скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственного (муниципального) долга.

В процессе управления государственным (муниципальным) долгом субъекты используют специальные методы, характерные обычно только для этой области управленческой деятельности. К методам управления долгом относятся реструктуризация, рефинансирование, методы размещения ценных бумаг и выплаты доходов по ним, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга и его аннулирование, выкуп долга и его обмен, секъюритизация и др. Эти методы используются либо путем принятия эмитентом (органами публичной власти) односторонних решений без согласования с кредиторами, либо путем двусторонних переговоров, в результате которых достигается компромиссное решение, учитывающее позиции и заемщика, и кредитора.

Одним из наиболее распространенных способов удлинения сроков долговых обязательств и снижения стоимости заимствований является реструктуризация государственного (муниципального) долга. Российское бюджетное законодательство под реструктуризацией долга понимает основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой этих долговых обязательств другими долговыми обязательствами, предусматривающими иные условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга, но чаще всего предполагает изменение графика погашения долга и уплаты процентов.

Ограниченность бюджетных ресурсов требует поиска дополнительных источников финансирования текущих и будущих платежей по обслуживанию государственного (муниципального) долга. Одним из таких методов погашения займов является рефинансирование долгов, которое предполагает погашение накопленной задолженности путем размещения новых займов. Рефинансирование может осуществляться при соблюдении определенных условий и прежде всего бюджетных ограничений (предельных объемов и верхних пределов) заимствований, долговых обязательств, расходов на обслуживание долга. Если возможности рефинансирования исчерпаны, погашение долга осуществляется за счет доходов соответствующего бюджета.

В одностороннем, принудительном порядке со стороны эмитента могут проводиться в исключительных случаях и чрезвычайных обстоятельствах конверсия (изменение доходности), консолидация (увеличение сроков займа), унификация (объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом займе), обмен облигаций по регрессивному соотношению (несколько действующих облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения займа, аннулирование долга.

Методами погашения долговых обязательств (государственного и муниципального долга) могут быть срочный и досрочный выкуп облигаций (других ценных бумаг) у инвесторов, проведение тиражей выигрышей по выигрышным займам, амортизация долга, т.е. его погашение частями. При выкупе дисконтных облигаций займа осуществляется выплата доходов кредиторам (инвесторам), представляющих собой разницу между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной, полугодовой или годовой оплаты купонов либо оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж выигрышного займа. Методами погашения внешнего долга в последние годы все чаще становятся его погашение товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации предприятий страны-должника, оплата долга в национальной валюте должника с последующим вложением ее в финансовые инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран, замещение внешнего долга другими, менее обременительными видами обязательств (рыночный способ конверсии). Управление государственным (муниципальным) долгом должно соответствовать критериям эффективности, т.е. удовлетворять определенным оптимальным параметрам долга по объему, структуре, расходам на обслуживание и другим показателям. Задача органов публичной власти - удерживать долг в таких оптимальных параметрах, которые создают наиболее благоприятные условия для развития страны и ее территорий, исполнения принятых бюджетных обязательств и полномочий, обеспечения финансовой безопасности страны. Эффективность и результативность управления государственным (муниципальным) долгом можно определить на основе следующих показателей:

1. объемы ежегодных поступлений средств от осуществления государственных и муниципальных заимствований для финансирования дефицита соответствующих бюджетов;
2. показатель (в процентах) отношения суммы превышения поступлений от займов над расходами по их привлечению к сумме расходов;
3. показатель (в процентах) долговой нагрузки, который определяется как отношение государственного (муниципального) долга к объему ВВП (регионального и муниципального внутреннего продукта), в том числе отдельно по внутреннему и внешнему долгу;
4. показатель (в процентах) отношения платежей по погашению и расходов по обслуживанию государственного (муниципального) долга к объему ВВП (регионального и муниципального внутреннего продукта), а также к доходам или расходам федерального (регионального, местного) бюджета, в том числе отдельно по внутреннему и внешнему долгу;
5. коэффициент (или показатель в процентах) обслуживания государственного внешнего долга страны как отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров (услуг); верхним предельным (критическим) считается его уровень 0,25 (25%).

Эффективное управление государственным и муниципальным долгом можно обеспечить на основе проведения единой долговой политики в стране, которая позволяет обеспечить комплексное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, возможность замещения долгов, единство планирования и учета операций по привлечению, обслуживанию и погашению Внутренних и внешних заимствований.

Единая долговая политика призвана решить следующие задачи: своевременное и полное выполнение долговых обязательств перед внутренними и внешними кредиторами; оптимизация структуры государственного (муниципального) долга и долговой нагрузки; оптимизация сроков обращения, погашения и доходности государственных и муниципальных ценных бумаг; снижение и минимизация финансовых рисков при заимствовании и предоставлении гарантий (курсовых, процентных и т.д.); минимизация бюджетных расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга.

Политика в отношении государственного долга и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть. Таким образом, долговая политика - это направление деятельности правительства, которая реализуется через определенный комплекс с мероприятий и направлен на рациональную и эффективную мобилизацию, распределение, использование и возврат государством заимствованных финансовых ресурсов.