Проблемы реализации государственной политики по усовершенствованию уголовно-исполнительной системы Российской Федерации

Актуальность исследования обусловлена процессом реформирования уголовно-исполнительной системы (далее – УИС). Служба в УИС является видом государственной службы. УИС представляет собой важный государственный институт, на который возлагается функция по реализации наказаний в отношении лиц, совершивших преступление. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим данный вид государственной службы является Федеральный закон № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"» (далее – «О службе в уголовно-исполнительной системе РФ»).

В настоящее время уголовно-исполнительная система РФ находится под влиянием той политики, которая заложена в Концепции реформирования УИС РФ до 2020 года (утверждена Постановлением Правительства от 14 октября 2010 года). В данном документе говорится о том, что «уголовно-исполнительная система во многом сохранила черты старой пенитенциарной системы, ориентированной на другое общество. Она не учитывает нынешнее состояние экономики, интеграцию Российской Федерации в международное правовое поле, международные стандарты обращения с заключенными и развитие гражданского общества» [3]. Согласно данному документу уголовно-исполнительная система в перспективе должна функционировать согласно принципу гуманизации: необходимо улучшение условий содержания осужденных, обеспечение им социализации, соблюдение их прав и законных интересов. В 2018 году Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу «Развитие уголовно-исполнительной системы 2018-2026 гг.». Одной из основных задач данной программы является увеличение рабочих мест для осужденных, создание учебных заведений, проведение культурных и творческих мероприятий.

В соответствии с направлением государственной политики, главная задача УИС заключается не только в непосредственном исполнении наказаний, назначенных решением суда, а также в проведении перевоспитания осужденных, привитии им социально положительных качеств. Важно, чтобы осужденные, отбыв свой срок, выходили в общество с необходимым набором ценностей, жизненных приоритетов, а также пониманием определенных негласных законов. Например, осужденные должны осознавать, что любые материальные блага являются результатом честного труда. В связи с этим осужденные сначала получают необходимый уровень профессионального образования, а затем непосредственно приступают к трудовой деятельности на различных предприятиях, которые закрепляются за ФСИН. Привлечение осужденных к различным работам позволяет сформировать у них должное отношение к труду, а также получать им за это материальное вознаграждение.

Персонал учреждений ФСИН при прохождении службы проходит отбор по различным параметрам, подготовку, необходимую при осуществлении должностных обязанностей. Такой подход к формированию личного состава необходим для обеспечения должного уровня работы с лицами, отбывающими наказание, формирования в последующем законопослушных личностей.

Рассмотренный путь развития УИС подразумевает умножение обязанностей, трудовой нагрузки на персонал учреждений. Для обеспечения осужденных необходимым образованием, обеспечения их занятостью необходимо создание как различных структурных подразделений, так и расширение штатного состава учреждений. Необходимо замещение как управленческих должностей, так и должностей рядового состава. Как отмечает А. Ю. Долинин остается весьма высоким уровень текучести кадров: «значительное число сотрудников увольняется из уголовно-исполнительной системы по субъективным причинам, в том числе по собственному желанию (в 2015 г. – 4955 сотрудников, или 23,89 %, в 2016 г. – 4873, или 26,46 %), и по отрицательным основаниям (в 2015 г. – 361 сотрудник, или 1,74 %, в 2016 г. – 522, или 2,83 %» [5, с. 31].

Нехватка персонала влечет за собой возрастание трудовой нагрузки на сотрудников учреждений. Обеспечение большого объема полномочий зачастую возлагается на малый круг лиц. Как следствие это ведет к снижению эффективности осуществления возложенных функций, в следствии чего не осуществляется и сама задача рассматриваемого вида государственной службы. Осуществляя слишком большой объем должностных обязанностей сотрудники зачастую сталкиваются с проблемой морального выгорания, следствием которого становится снижение продуктивности сотрудников, отклонение ими от должностных инструкций, нарушение дисциплины, возможно законодательства. Исходом данного явления может стать увольнение сотрудника либо в связи с нарушением норм закона, либо по собственным причинам. Наблюдается  прямая взаимосвязь с кадровым дефицитом, и эти две насущные проблемы дополняют, провоцируют друг друга.

Существенное затруднение представляет и проблема систематизации нормативно-правовой базы, которая является довольно объемной. В настоящее время значительный массив информации представляется трудным для точного и детального ознакомления сотрудниками УИС. «Теория правотворчества в качестве принципов создания нормативного правового акта называет системность, тщательность и научную обоснованность, предполагающую глубокую теоретическую проработку проблемы, требующей правового регулирования. Однако на практике нормативные правовые акты создаются не путем научного постижения социально-правовой действительности, а методом проб и ошибок» [6, с. 66]. Данный факт становится причиной возникновения неопределенности у сотрудников при прохождении ими службы, что становится, в свою очередь, причиной возникновения правонарушений, неэффективного выполнения должностных обязанностей.

О. В. Демидова выделяет в рамках сложившейся ситуации «юридико-технические проблемы уголовно-исполнительного законодательства: отсутствие единого понятийного аппарата, неточных формулировок, позволяющих неоднозначно толковать положения нормативных правовых актов, казуистичности, существовании  нереализуемых в правовой практике положений» [4, с. 77]. Также, логично, что процесс реформирования сопровождается активной нормотворческой деятельностью. Данный процесс не исключает допущение ошибок, дублирования некоторых положений, или же упущение.

Ситуация правового регулирования службы в УИС влечет за собой ряд таких последствий как: недолжное исполнение обязанностей сотрудником, нарушение прав осужденных, снижение компетентности кадрового состава, снижение показателей функционирования системы перевоспитания лиц совершивших преступление, а также рост числа правонарушений как со стороны сотрудников, так и со стороны осужденных. Безусловно, невозможно проведение воспитательных работ лицами, которым самим свойственно нарушать закон.

Итак, находящаяся на пути реформирования уголовно-исполнительная система, а также служба в данной системе подвергаются негативному влиянию различных факторов. В данной работе приведены проблемы вызванные действием организационных и правовых факторов. Однако они не оказывают влияние на службу в УИС по-отдельности: они действуют во взаимодополнении и в некоторых случаях выступают как следствие другой. Несоответствие штатного расписания учреждений создаваемой трудовой нагрузке, отсутствие структурированного нормативного регулирования делает невозможным реализацию политики по гуманизации УИС и достижению международных стандартов.