ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ПУБЛИЧНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

DIGITAL TRANSFORMATION OF PUBLIC FINANCIAL CONTROL: LEGAL ASPECTS AND DEVELOPMENT PROSPECTS

Sambuev Aleksander

Student, Banzarov Buryat state University, Russia, Ulan-Ude

Аннотация. В настоящей статье исследуются правовые аспекты цифровой трансформации публичного финансового контроля в Российской Федерации. Проанализированы ключевые направления внедрения информационных технологий в деятельность контрольных органов, включая функционирование государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», применение технологий искусственного интеллекта и анализа больших данных. Выявлены правовые пробелы в регулировании дистанционного контроля, использования автоматизированных алгоритмов при выявлении нарушений, обеспечения информационной безопасности контрольной деятельности. Рассмотрен зарубежный опыт цифровизации государственного аудита на примере США, Европейского союза и Китая. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, направленные на создание правовых условий для эффективного применения цифровых инструментов в сфере финансового контроля.

Abstract. This article examines the legal aspects of the digital transformation of public financial control in the Russian Federation. The key directions of information technology implementation in the activities of control bodies are analyzed, including the functioning of the state integrated information system "Electronic Budget", the use of artificial intelligence technologies and big data analysis. Legal gaps in the regulation of remote control, the use of automated algorithms in detecting violations, and ensuring information security of control activities have been identified. Foreign experience in digitalization of state audit is considered using the examples of the USA, European Union, and China. Proposals for improving legislation aimed at creating legal conditions for the effective use of digital tools in financial control have been formulated.

Ключевые слова: цифровизация, публичный финансовый контроль, государственный аудит, искусственный интеллект, «Электронный бюджет», большие данные, правовое регулирование, Счётная палата, информационные технологии, цифровая трансформация.

Keywords: digitalization, public financial control, state audit, artificial intelligence, Electronic Budget, big data, legal regulation, Accounts Chamber, information technologies, digital transformation.

Стремительное развитие информационно-коммуникационных технологий оказывает существенное влияние на все сферы государственного управления, включая организацию публичного финансового контроля. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2024 года № 637-р утверждено стратегическое направление в области цифровой трансформации государственного управления, предусматривающее масштабное внедрение цифровых решений в бюджетную сферу [1]. Указанный документ актуализирует проблематику правового обеспечения применения современных технологий в контрольной деятельности.

Инфраструктурную основу цифровизации бюджетного процесса составляет государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет». По состоянию на конец 2024 года данная система охватывает свыше тысячи процессов финансово-бюджетной сферы, обеспечивая формирование цифрового следа каждого бюджетного рубля [2]. Примечательно, что проект федерального бюджета на 2025 год впервые был внесён в Государственную Думу исключительно в цифровом формате, без дублирования на бумажных носителях.

А.И. Лукашов справедливо характеризует цифровизацию органов государственного финансового контроля как перманентный процесс, детерминированный цифровой трансформацией государственного управления в целом [3]. Исследователь акцентирует внимание на необходимости выработки оптимальных подходов, позволяющих комплексно решать задачи модернизации контрольной деятельности с учётом значительного количества органов финансового контроля различных уровней.

Ф.С. Растегаева и Н.О. Данилова обоснованно указывают, что возможности цифровой экономики позволяют существенно повысить эффективность государственного финансового контроля посредством снижения затрат ресурсов, уменьшения погрешности в полученных результатах и повышения степени объективности контрольных мероприятий [4]. Вместе с тем авторы отмечают наличие проблем, связанных с переходом к использованию новых цифровых платформ.

Представляется, что ключевым преимуществом цифровизации контрольной деятельности выступает возможность перехода от констатации уже совершённых нарушений к их предупреждению на стадии планирования и санкционирования расходов. Превентивная модель финансового контроля, основанная на технологиях риск-мониторинга и предиктивной аналитики, способна обеспечить более рациональное использование бюджетных ресурсов по сравнению с традиционным последующим контролем.

С.Г. Малых, Е.А. Синцова, М.И. Попова и А.Д. Черепица исследуют инструменты цифровой трансформации финансового контроля и сопряжённые с ней риски [5]. Авторы констатируют, что финансовый контроль в условиях цифровых преобразований совершенствуется в направлении как автоматизации отдельных контрольных процедур, так и цифровой трансформации комплексной бизнес-аналитики с применением технологий искусственного интеллекта.

Особое место в арсенале цифровых инструментов контроля занимают технологии искусственного интеллекта и машинного обучения. Применение соответствующих алгоритмов позволяет автоматизировать выявление аномальных транзакций, идентифицировать схемы нецелевого использования бюджетных средств, прогнозировать риски нарушений на основе анализа исторических данных. В декабре 2024 года Президент Российской Федерации утвердил перечень поручений по ускоренному развитию искусственного интеллекта в государственном управлении, включая внедрение интегральных цифровых платформ для автоматизации процедур и повышения качества принятия решений [6].

О.И. Долганова и Д.А. Козырев анализируют зарубежный опыт цифровизации превентивного государственного финансового контроля на примере США, Китая, Канады, Индии и Австралии [7]. Исследователи отмечают, что современный уровень информатизации деятельности государственных структур создаёт предпосылки для перехода на качественно новый уровень взаимодействия контролирующих органов с подконтрольной средой посредством автоматизированного риск-мониторинга.

Счётная палата США (Government Accountability Office, GAO) разработала комплексную методологическую базу применения искусственного интеллекта в аудиторской деятельности. В 2021 году был опубликован документ «Искусственный интеллект: система подотчётности для федеральных агентств», определяющий принципы этичного и прозрачного использования алгоритмов в государственном секторе [8]. Согласно отчёту GAO за 2024 финансовый год, деятельность данного органа обеспечила федеральному правительству финансовые выгоды в размере 67,5 миллиарда долларов.

Европейский союз принял в 2024 году Регламент об искусственном интеллекте (AI Act), устанавливающий гармонизированные правила применения данных технологий, включая сферу государственного управления [9]. Регламент вводит риск-ориентированный подход к регулированию, предусматривая повышенные требования к системам искусственного интеллекта высокого риска, к которым относятся и алгоритмы, используемые для принятия решений в публичной сфере.

Анализ зарубежного опыта позволяет констатировать, что передовые юрисдикции формируют комплексную правовую базу применения цифровых технологий в контрольной деятельности, включающую требования к прозрачности алгоритмов, верификации результатов автоматизированной обработки данных, защите прав подконтрольных субъектов. Российское законодательство в данной сфере существенно отстаёт от темпов технологического развития, что создаёт правовую неопределённость и препятствует эффективному использованию цифровых инструментов.

Ю.И. Черкасова и С.Н. Макарова предлагают концепцию государственного финансового СМАРТ-контроля, предполагающую изменение методологических и технологических подходов к контрольной деятельности [10]. СМАРТ-контроль основывается на принципах непрерывного мониторинга, автоматизированного выявления отклонений, оперативного реагирования на выявленные риски. Реализация данной концепции требует соответствующего нормативно-правового обеспечения.

Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит системных норм о применении цифровых технологий в финансовом контроле. Отсутствуют легальные определения таких категорий, как «дистанционный контроль», «автоматизированная верификация бюджетных данных», «электронные доказательства в финансовом контроле». Указанный пробел создаёт затруднения в правоприменительной практике, порождает неопределённость относительно юридической силы результатов автоматизированной обработки информации.

И.О. Антропцева в монографическом исследовании цифровизации публичного финансового контроля выделяет несколько стадий данного процесса: аккумулирование информации в цифровом формате; автоматизация типовых контрольных процедур; применение интеллектуальных систем анализа данных; формирование экосистемы цифрового контроля [11]. По мнению исследователя, переход к каждой последующей стадии требует соответствующей корректировки нормативной правовой базы.

Проблема информационной безопасности контрольных органов приобретает особую актуальность в условиях роста киберугроз. Информационные системы финансового контроля аккумулируют конфиденциальные сведения о деятельности широкого круга подконтрольных субъектов, что делает их привлекательной мишенью для злоумышленников. Федеральный закон от 26 июля 2017 года № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации» устанавливает общие требования к защите значимых информационных систем [12], однако специфика контрольной деятельности учитывается в нём недостаточно.

Можно прийти к выводу, что обеспечение кибербезопасности информационных систем финансового контроля должно рассматриваться как самостоятельное направление правового регулирования, требующее учёта специфических рисков контрольной деятельности: возможности компрометации данных проверок, несанкционированного доступа к информации о выявленных нарушениях, манипулирования результатами автоматизированного анализа.

Отдельного внимания заслуживает вопрос применения технологий распределённого реестра (блокчейн) в сфере финансового контроля. Данные технологии обеспечивают неизменяемость и прослеживаемость записей, что может быть использовано для фиксации результатов контрольных мероприятий, верификации документов, обеспечения юридической значимости электронных доказательств. Вместе с тем правовое регулирование блокчейн-технологий в Российской Федерации находится на начальном этапе формирования [13].

Модуль «Риск-мониторинг» Единой информационной системы в сфере закупок представляет собой пример успешного внедрения цифровых инструментов контроля. Е.А. Беликова характеризует данный модуль как эффективный инструмент для контролёров, позволяющий в автоматизированном режиме выявлять признаки нарушений законодательства о контрактной системе [14]. Распространение аналогичного подхода на иные сферы бюджетного контроля представляется перспективным направлением развития.

Московская декларация XXIII Конгресса ИНТОСАИ 2019 года, принятая под председательством Счётной палаты Российской Федерации, зафиксировала приверженность высших органов аудита эффективному реагированию на возможности, создаваемые технологическим прогрессом [15]. Декларация призвала к развитию аналитических компетенций контролёров, освоению методов работы с большими данными, адаптации стандартов аудита к условиям цифровой среды.

Принципиальное значение имеет закрепление в законодательстве принципа «человек в контуре управления» при применении технологий искусственного интеллекта в контрольной деятельности. Данный принцип предполагает, что окончательные решения по результатам контрольных мероприятий принимаются уполномоченными должностными лицами, а не автоматизированными системами. Алгоритмы искусственного интеллекта выступают инструментом поддержки принятия решений, но не замещают человека в этом процессе.

Представляется необходимым законодательное закрепление требований к алгоритмам, используемым для выявления нарушений бюджетного законодательства: требования объяснимости (возможность проследить логику формирования выводов), требования регулярной верификации (периодическая проверка корректности работы алгоритма), требования аудируемости (возможность независимой оценки методологии и результатов применения алгоритма). Без соблюдения указанных требований использование автоматизированных систем в контрольной деятельности создаёт риски принятия ошибочных решений, нарушения прав подконтрольных субъектов.

Совершенствование правового регулирования межведомственного информационного взаимодействия также относится к числу актуальных задач. Эффективность цифрового финансового контроля во многом определяется полнотой и своевременностью доступа контрольных органов к данным государственных информационных систем. Между тем действующее законодательство не в полной мере обеспечивает интеграцию информационных ресурсов различных ведомств в интересах контрольной деятельности.

На основании проведённого исследования можно прийти к следующим выводам. Цифровая трансформация публичного финансового контроля представляет собой объективный процесс, детерминированный общими тенденциями цифровизации государственного управления. Внедрение информационных технологий создаёт возможности для повышения эффективности контрольной деятельности, перехода от констатации нарушений к их предупреждению, расширения охвата контрольными мероприятиями объектов проверки.

Вместе с тем правовое обеспечение цифровизации финансового контроля существенно отстаёт от темпов технологического развития. Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит системных норм о применении цифровых технологий в контрольной деятельности. Отсутствует правовая регламентация дистанционного контроля, использования данных информационных систем в качестве доказательств нарушений, применения технологий искусственного интеллекта.

Для устранения выявленных пробелов представляется целесообразным: дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации нормами, определяющими правовые основы применения цифровых технологий в финансовом контроле; законодательно закрепить принцип «человек в контуре управления» при использовании искусственного интеллекта; установить требования к алгоритмам выявления бюджетных нарушений (объяснимость, верифицируемость, аудируемость); развить правовую базу межведомственного информационного взаимодействия контрольных органов; обеспечить гарантии защиты прав подконтрольных субъектов при автоматизированном контроле. Реализация указанных мер будет способствовать формированию современной правовой инфраструктуры цифрового финансового контроля.