О ПРОБЛЕМАХ ВНЕДРЕНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА И ЭЛЕКТРОННОГО (БЕЗБУМАЖНОГО) ХРАНЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ В ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. В статье проводится анализ ключевых правовых, технологических и организационных проблем, препятствующих полномасштабному переходу на электронный документооборот и внедрению безбумажного хранения документов в органах публичной власти Российской Федерации. Среди основных проблем в данной сфере автор выделяет подтверждение юридической значимости электронных документов, обеспечение безопасности информации, несовместимость информационных систем при межведомственном электронном документообороте, недостаточность законодательной базы в данной сфере, а также необходимость обучения персонала для организации электронного документооборота и безбумажного хранения документов. Автор предлагает комплексный подход к решению этих проблем, включая совершенствование нормативно-правового регулирования, разработку и внедрение единых стандартов, реализацию программ адаптивного обучения персонала органов публичной власти Российской Федерации.

Ключевые слова: Электронный документ, электронный документооборот, информационные системы, цифровая трансформация, безопасность информации.

В эпоху цифровой трансформации государственные и муниципальные органы власти Российской Федерации, как и во всем мире, переходят от бумажного документооборота к электронному. Этот переход имеет ряд преимуществ, таких как увеличение скорости обработки документов, снижение затрат на хранение, повышение прозрачности и контролируемости процессов. В последние годы в Российской Федерации был принят ряд стратегических документов, таких как Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 – 2030 годы [6], и реализованы масштабные проекты, направленные на развитие данного направления. Однако, несмотря на видимый прогресс, практическая реализация принципов безбумажного документооборота на всех уровнях власти сталкивается с комплексом проблем, в том числе связанных с правовым регулирование этих процессов. Целью данной статьи является систематизация ключевых проблем и выработка возможных вариантов их решения.

Электронный документооборот представляет собой способ обмена и работы с подписанными электронной подписью документами, оригиналы которых формируются в электронном виде. Он призван обеспечивать автоматизацию процессов приема, регистрации, обработки, распределения, рассылки корреспонденции, подписания, служебной переписки и обмена информацией между государственными и муниципальными органами, их территориальными и структурными подразделениями. Также он позволяет осуществлять постоянный контроль деятельности государственных и муниципальных служащих на всех стадиях управленческого цикла. Для осуществления контроля и повышения ответственности исполнителей необходимо должное правовое обеспечение юридической силы электронных документов, то есть установление порядка их удостоверения. В соответствии с законодательством Российской Федерации, электронные документы признаются юридически значимыми [4], однако на практике при рассмотрении споров в судах или контролирующих органах могут возникать сложности. Оппонент может оспорить подлинность подписи, момент подписания или неизменность документа после подписания. Как показывает судебная практика [8], проблемы могут возникать также из-за технических сбоев или некорректного оформления документов при передаче через системы электронного документооборота. Для надлежащего доказывания необходимы судебные эксперты, обладающие компетенциями в области компьютерно-технической экспертизы.

Относительно организации безбумажного хранения документов стоит отметить следующее.

Электронный документооборот и безбумажное хранение документов помогают сократить расходы государственных и муниципальных органов за счет уменьшения затрат на приобретение бумаги, печать, хранение и передачу бумажных документов.

Вместе с тем, для многих процедур действующим законодательством установлена обязанность параллельного ведения документов на бумажном и электронном носителях [1, 7]. Это не только нивелирует экономический эффект от перехода на электронный документооборот, но и создает риски расхождения версий. Перечень документов, которые могут создаваться, храниться и иметь юридическую силу исключительно в электронной форме без обязательной бумажной копии, остается ограниченным. Из этого вытекает еще одна проблема: в настоящий момент переход на электронное хранение возможно произвести лишь частично.

Кроме того, при организации электронного документооборота и безбумажного хранения документов существуют угрозы информационной безопасности, которые включают в себя несанкционированный доступ к конфиденциальной и персональной информации, подделку электронных подписей и самого содержания документов, атаки на критические информационные системы ведомств [9, 10]. Требования законодательства
[2, 3, 5] налагают дополнительные обязательства по защите информации, выполнение которых требует значительных финансовых и экспертных ресурсов. Недостаточная осведомленность рядовых пользователей о методах атак делает их слабым звеном в системе безопасности.

Также одной из основных проблем перехода на электронный документооборот является недостаточно развитая инфраструктура для организации межведомственного электронного документооборота и безбумажного хранения документов. Для эффективного обмена информацией между государственными и муниципальными органами необходимы совместимые информационные системы. Однако, на данный момент органы публичной власти используют различные, часто несовместимые системы, что затрудняет обмен электронными документами.

Полноценной функционирование электронного документооборота критически зависит от качества телекоммуникационной инфраструктуры. В ряде удаленных и сельских территорий России доступ к высокоскоростному и стабильному интернету отсутствует, что делает невозможным участие органов местного самоуправления в едином электронном взаимодействии и вынуждает их возвращаться к бумажным носителям.

Наконец, еще одна проблема – это недостаточная правовая и техническая грамотность сотрудников органов публичной власти в работе с электронным документооборотом. Необходимо обучение персонала основам работы с электронными документами, правилам их ранения и обработки, однако существующие программы обучения часто носят формальный характер и не адаптированы к конкретным должностным функциям сотрудников органов власти.

Для преодоления вышеуказанных проблем необходим комплексный подход, реализуемый по нескольким направлениям, а именно.

1. Совершенствование правового поля. Требуется внесение изменений в законодательство, предусматривающих единые правила «жизненного цикла» электронного документа и закрепление приоритета электронной формы для внутреннего и межведомственного взаимодействия. Необходимо также расширить перечень документов, создаваемых исключительно в электронном виде.
2. Стандартизация и технологическая унификация. Важнейшей задачей является утверждение обязательных национальных стандартов программного обеспечения, форматов электронных документов, регламентов обмена документами.
3. Развитие инфраструктуры информационной безопасности. Внедрение специализированного программного обеспечения, обеспечивающего обнаружение и устранение угроз и вирусных атак, а также систематическое обучение информационной безопасности всех пользователей электронного документооборота.
4. Системная работа с персоналом. Обучение сотрудников органов власти должно трансформироваться из формальных курсов по освоению интерфейса программного обеспечения в программы повышения квалификации. Следует внедрять механизм определения квалифицированных пользователей информационных систем для оказания ими адресной помощи коллегам.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, переход органов публичной власти Российской Федерации на электронный документооборот и безбумажное хранение документов является сложным, но неизбежным процессом, от успеха которого зависит эффективность всего управленческого аппарата в цифровую эпоху. Для этого требуется последовательная реализация скоординированного комплекса мер по совершенствованию законодательства, созданию единой технологической среды, инвестициям в человеческий капитал и инфраструктуру безопасности.