СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА

Аннотация. В настоящей статье рассматриваются вопросы административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в сфере регистрационного учета граждан. Анализируется нормативно-правовая база, регулирующая порядок регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания. Выделяются основные проблемы правоприменительной практики, в частности сложности оформления регистрации при отсутствии согласия собственника жилого помещения, распространения фиктивной регистрации, а также недостаточную цифровизации административных процедур. Обосновывается необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования и повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в данной сфере.

Ключевые слова: регистрационный учет граждан, органы внутренних дел, административно-правовое регулирование, миграционная политика, фиктивная регистрация, регистрация по месту жительства, регистрация по месту пребывания, государственные услуги, цифровизация государственных услуг, подразделения по вопросам миграции.

Совершенствование административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере регистрационного учета представляет собой одно из приоритетных направлений развития современной системы государственного управления. На сегодняшний день институт регистрационного учета выполняет не только учетную функцию, но и играет значительную роль в реализации государственной миграционной политики, обеспечении общественного порядка и общественной безопасности Российской Федерации в целом, а также создает условия для реализации гражданами своих социальных прав. Наличие достоверных данных о месте жительства и пребывания граждан позволяет государственным органам эффективно планировать социальную инфраструктуру, организовывать надлежащим образом предоставление государственных услуг и осуществлять деятельность правоохранительных органов. Современный институт регистрационного учета был сформирован в результате эволюции правового регулирования, связанной с отказом от существовавшей в советский период системы обязательной прописки, фактически выступающей разрешительным механизмом проживания граждан в конкретном населенном пункте, что существенно ограничивало свободу передвижения граждан. В ходе проведенных в 1990-х годах реформ данный институт претерпел трансформацию: была сформирована система регистрационного учета, основанная на уведомительном принципе и предполагающая лишь фиксацию сведений о месте проживания граждан без ограничения их конституционного права на свободное передвижение [1, с. 42]. 

Рассмотренный подход получил нормативное закрепление в Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», который закрепляет одно из фундаментальных конституционных прав граждан - возможность свободно передвигаться и самостоятельно определять место своего жительства [2]. Порядок реализации института регистрационного учета детализируется в Постановлении Правительства Российской Федерации № 713 от 17 июля 1995 года, которым утверждены правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания. Этот же нормативный правовой акт определяет процедуру подачи документов, сроки регистрации, основания постановки на регистрационный учет, а также снятия с регистрационного учета и полномочия государственных органов, осуществляющих данные функции [3]. Непосредственная реализация функции по регистрационному учету граждан возложена на подразделения по вопросам миграции Министерства внутренних дел. Должностные лица, указанных подразделений, принимают заявления граждан, проверяют предоставляемые ими документы, осуществляют непосредственную регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания, снимают граждан с регистрационного учета, а также ведут соответствующие информационные базы данных. Кроме перечисленного, на подразделения по вопросам миграции возложены функции контроля за соблюдением законодательства, регулирующего регистрационный учет, в том числе выявление и пресечение нарушений, связанных с фиктивной регистрацией.  В последние годы государством активно предпринимались меры по модернизации предоставления государственных услуг в данной сфере, в частности путем внедрения цифровых технологий и развития электронных форм взаимодействия, путем предоставления возможности подачи заявлений о регистрации посредством портала государственных услуг Российской Федерации (портала «Госуслуги»). Данная возможность способствовала упрощению административных процедур и снижению временных затрат населения.  Несмотря на тот факт, что нормативная правовая база, регулирующая регистрационный учет в Российской Федерации, сформирована на достаточно высоком уровне, анализ правоприменительной практики позволяется выделить ряд существующих проблем. Одной из наиболее распространенных проблем при реализации регистрационного учета является сложность оформления регистрации по месту жительства при отсутствии согласия собственника жилого помещения. Так согласно законодательству РФ регистрация гражданина по месту жительства возможна только при наличии документов, подтверждающих право пользования жилым помещением, а также при наличии согласия собственника такого помещения. Без соблюдения данных условий оформление регистрации на практике становится невозможным, несмотря на уведомительный характер процедуры регистрационного учета. 

В практической деятельности подразделений по вопросам миграции данная проблема встречается достаточно часто. Граждане обращаются за регистрацией, фактически проживая в жилом помещении, однако не могут предоставить согласие собственника ввиду различных проблем, например, из-за страха увеличения коммунальных платежей, сложностей с выселением, нежеланием декларировать свои доходы от аренды, опасения возникновения прав на жилое помещение. В данном случае сотрудники миграции вынуждены отказывать гражданам в предоставлении указанных услуг, поскольку отсутствуют предусмотренные законодательством основания для осуществления регистрации. В результате подобных отказов большинство граждан, столкнувшись с данной проблемой, вынуждены проживать в жилых помещениях без оформления регистрации, что априори противоречит целям института регистрационного учета, затрудняет осуществление миграционного контроля и ведения статистического учета населения.

Другой не менее важной проблемой, с которой приходится сталкиваться сотрудникам подразделений по вопросам миграции является распространение фиктивной регистрации. Под фиктивной регистрацией понимается оформление регистрации по месту жительства или по месту пребывания без намерения фактически проживать по указанному адресу. Иными словами, гражданин формально зарегистрирован в жилом помещении, однако в действительности по указанному адресу он не проживает. Фиктивная регистрация, как правило, оформляется с целью получения каких-либо преимуществ, имеющих территориальную привязку, это может быть трудоустройство, поступление в образовательную организацию, получение медицинских услуг, социальных выплат и иное. Зачастую фиктивная регистрация реализуется с согласия собственников жилых помещений, которые за вознаграждение дают согласие на регистрацию по своему адресу без фактического проживания. 

Выявление факта фиктивной регистрации представляет собой определённую сложность для сотрудников миграционных подразделений, поскольку на этапе оформления регистрационного учета сотрудники проверяют лишь наличие необходимых документов и согласие собственника жилого помещения.  Установление факта фиктивной регистрации возможно только при проведении проверочных мероприятий, которые осуществляются путем обхода по указанным адресам совместно с сотрудниками подразделений участковых уполномоченных полиции. Распространение фиктивной регистрации негативно сказывается на эффективности функционирования регистрационного учета, искажает статистические данные учета населения, что затрудняет проведение миграционного контроля, а также планирование социальной инфраструктуры. 

За подобные действия законодательством Российской Федерации предусмотрена уголовная и административная ответственность. 

Так, согласно статье 322.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, за оформление фиктивной регистрации ответственности подлежат как лицо ее осуществившее, так и собственник жилого помещения предоставивший адрес без намерения дальнейшего проживания. 

Вместе с тем, административная ответственность предусмотрена также для лиц, проживающих без регистрации (статья 19.15.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации). Еще одной проблемой, с которой сталкиваются практические подразделения органов внутренних дел по вопросам миграции является недостаточная цифровизация отдельных административных процедур, необходимых для регистрационного учета. На сегодняшний принятые меры по цифровизации предусматривают лишь дистанционный способ подачи заявления посредством портала государственных услуг, при этом остальная значительная часть регистрационных действий по-прежнему требует личного обращения граждан в миграционные пункты, что в первую очередь связано с проверкой подлинности уполномоченными лицами предъявляемых документов, а также предоставления согласия собственника жилого помещения либо путем личного визита, либо с предоставлением нотариально удостоверенного согласия.

Таким образом предоставление рассматриваемой государственной услуги в настоящее время не позволяет полностью использовать исключительно электронные формы взаимодействия.  Однако для граждан подобные требования создают определенные сложности, если, к примеру, речь идет о лицах, проживающих в удаленных населенных пунктах или сельских местностях. 

В результате недостаточная цифровизация процедур регистрационного учета снижает эффективность административной деятельности и не в полной мере соответствует требованиям развития государственных услуг. 

Рассмотренные проблемы свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования деятельности подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. 

Регистрационный учет граждан Российской Федерации является важным элементом системы государственного управления и инструментом реализации миграционной политики нашей страны, в функционировании которого органы внутренних дел играют ключевую роль.

Совершенствование административно-правового регулирования в данной сфере должно быть направлено на устранение существующих проблем правоприменительной практики, развитие цифровых механизмов предоставления данной государственной услуги, а также повышение эффективности государственного контроля в сфере регистрационного учета.