ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГРАНИЦАХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ: ПРОБЕЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПУТИ ИХ УСТРАНЕНИЯ

DIFFERENTIATION OF THE LEGAL REGIME OF LAND PLOTS WITHIN THE BOUNDARIES OF NATIONAL PARKS: LEGISLATIVE GAPS AND WAYS TO ELIMINATE THEM

Muradov Mammadali Khaligovich

Master's student, Saratov State Law Academy, Russia, Saratov

Sorokina Yulia Viktorovna

Scientific supervisor, PhD. jurid. PhD, Associate Professor, Saratov State Law Academy, Russia, Saratov

Правовой режим национального парка определяется Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – ФЗ № 33) как режим территории, а не как совокупность режимов расположенных в её границах земельных участков [1]. Статья 15 названного Закона содержит перечень запретов, распространяющихся на всю территорию парка, тогда как дифференциация допускается лишь посредством функционального зонирования, устанавливаемого подзаконным актом. Земельный состав территории национальных парков заведомо неоднороден: помимо земель особо охраняемых территорий и объектов в их границы входят земли населённых пунктов, земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда, а в перспективе, при принятии находящегося на рассмотрении законопроекта, и земли обороны. Каждая из перечисленных категорий обладает самостоятельным целевым назначением, которое родовые запреты ФЗ № 33 либо блокируют полностью, либо оставляют в состоянии правовой неопределённости. Несоответствие между единством законодательного режима и разнородностью его объекта образует, как представляется, источник основного массива современных споров о правах на такие участки.

Дальше всего законодатель продвинулся в вопросе регулирования режима земель населённых пунктов. Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 505-ФЗ [2] исключил расположенные в их границах участки из числа не подлежащих отчуждению (ст. 12 ФЗ № 33) и скорректировал п. 2 ст. 95 Земельного кодекса РФ [3]. Проведённая дифференциация оказалась, однако, не системной, а фрагментарной, что впоследствии было подтверждено массивом споров по искам природоохранных прокуроров о признании отсутствующим права на участки в границах Сочинского национального парка. В Постановлении от 28 января 2025 г. № 3-П Конституционный Суд Российской Федерации признал оспоренные нормы конституционными, но истолковал их как требующие установления добросовестности приобретателя и проверки истечения исковой давности, а при наличии этих обстоятельств возложил на органы публичной власти обязанность предоставить гражданину равноценный земельный участок либо иным образом компенсировать прекращение права [4]. Созданный судом компенсаторный механизм не имеет при этом опоры в земельном законодательстве: Земельный кодекс РФ не закрепляет такого основания прекращения прав, поскольку речь идёт не об изъятии участка, а о констатации отсутствия права на него.

Уязвимость подобной конструкции быстро подтвердилась на практике. Определением № 2277-О-Р Конституционный Суд отказал в разъяснении названного постановления, указав, что поставленные заявителем вопросы касаются процессуального порядка пересмотра судебных актов и не были предметом конституционного судопроизводства [5]. В результате проблема пересмотра дел лиц, не участвовавших в конституционном процессе, осталась неразрешённой, а суды общей юрисдикции продолжают отказывать в пересмотре со ссылкой на буквальное толкование п. 3 ч. 4 ст. 392 Гражданского процессуального кодекса РФ [6]. Показательна и позиция высшей судебной инстанции: в тематическом обзоре, утверждённом Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 1 июля 2026 г. № 11/26, воспроизведена лишь часть выводов Конституционного Суда. П. 9 обзора закрепляет, что установление факта нахождения участка в границах особо охраняемой природной территории федерального значения по общему правилу достаточно для удовлетворения иска, тогда как о компенсации и предоставлении равноценного участка не упоминается [7]. Ю. Дигмар обоснованно усматривает в таком изложении риск формального разрешения споров и последующего отказа добросовестным приобретателям во всех формах защиты [8]. Сохраняющуюся неопределённость иллюстрируют также п. 11 и 12 обзора, согласно которым участки в населённом пункте, сведения о границах которого не внесены в Единый государственный реестр недвижимости, остаются ограниченными в обороте, а Федеральный закон № 505-ФЗ не служит основанием прекращения ранее зарегистрированного права Российской Федерации.

Ещё менее определённым является положение земель сельскохозяйственного назначения. Постановлением от 28 мая 2025 г. № 23-П Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации абзац четвёртый пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 г. № 71, на основании которого в состав Прибайкальского национального парка было включено 112 000 гектаров земель сельскохозяйственных предприятий без изъятия их из хозяйственной эксплуатации, в той мере, в какой эта норма не обеспечивает определения правового режима такой эксплуатации, включая разграничение полномочий органов публичной власти [9]. Сложившееся положение квалифицировано судом как конституционно значимый пробел, а органу законодательной власти и Правительству РФ предписано внести необходимые изменения (до их внесения общий режим земель сельскохозяйственного назначения на указанные земли автоматически не распространяется). Особого внимания заслуживает следующий факт: Положение о национальных природных парках, утверждённое Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769, предусматривает выделение агроландшафтов и зон хозяйственного назначения, тогда как ФЗ № 33 подобных зон не знает и вопросов эксплуатации сельскохозяйственных земель не регулирует [10]. На практике дифференциация осуществляется на подзаконном уровне, хотя ограничение прав в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ допустимо исключительно федеральным законом. Стоит отметить и то, что на данный момент предписание Конституционного Суда РФ не исполнено, тогда как прокурорская практика освобождения территории парка от сторонних правообладателей продолжается. Обоснованность этой практики ранее поставила под сомнение Г.Л. Землякова, указавшая на её недостаточную правовую обусловленность [11, с. 45-48].

Третью модель предлагает законопроект № 1096223-8, внесённый в Государственную Думу 12 декабря 2025 г. и принятый в первом чтении 18 марта 2026 г. [12]. Он допускает изменение границ особо охраняемых природных территорий в исключительных случаях, включая размещение объектов обороны и безопасности, а также объектов федерального значения. Существенно, что избранное решение состоит не в дифференциации режима, а в исключении соответствующих земель из состава парка, то есть в отказе от охранного статуса. Ко второму чтению законопроект был скорректирован: поручение об изменении границ вправе дать только Президент РФ либо Председатель Правительства РФ, состав уполномоченной комиссии дополнен представителями научного сообщества, а режим особой охраны допускается лишь ужесточать. Тем не менее неопределённость понятия объектов федерального значения сохраняется, что отмечено и в заключении правового управления Государственной Думы. Предложенная конструкция при этом не нова: как показывает И.С. Андреечев, практически тот же перечень оснований изменения границ, включающий гибель природных объектов, обеспечение обороны и безопасности государства и реализацию федеральных программ социально-экономического развития, содержался в проекте федерального закона № 313774-3, отклонённом в 2003 г. и не поддержанном Правительством РФ ввиду допускаемого его формулировками широкого толкования [13, с. 167]. Обозначенная тенденция согласуется и с выводом М.У. Суюнчева, констатировавшего на основе анализа законодательных изменений ослабление режима особой охраны и всё большее вовлечение таких территорий в хозяйственный оборот [14, с. 24-26]. Позиция же В.В. Зозули, полагающего необходимым придать национальным паркам бессрочный и неизменяемый статус [15, с. 8], представляется чрезмерной: не учитывая объективных изменений природных комплексов, она оставляет правоприменителя без легального механизма и тем самым стимулирует обходные решения.

Сопоставление трёх описанных ситуаций дает возможность сформулировать следующий вывод. Законодатель реагирует на каждый конфликт обособленно, вырабатывая для отдельной категории земель самостоятельную конструкцию: для земель населённых пунктов исключение из запрета отчуждения, для земель сельскохозяйственного назначения – бездействие при наличии прямого предписания органа конституционного контроля, для земель обороны – исключение из границ парка. Общего принципа, из которого перечисленные решения могли бы выводиться, ФЗ № 33 не содержит, что и предопределяет воспроизводство одних и тех же конфликтов применительно к каждой новой категории земель.

Устранение выявленного дефекта требует закрепления в разделе III ФЗ № 33 общего правила о дифференциации, согласно которому режим особой охраны национального парка применяется к земельному участку с учётом категории земель и вида разрешённого использования, а установленные ст. 15 родовые запреты не распространяются автоматически на участки, включённые в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Развитием этого правила должно стать закрепление на уровне закона перечня функциональных зон, включая агроландшафтную зону, с определением порядка использования сельскохозяйственных угодий и разграничением полномочий органов публичной власти, что одновременно обеспечит исполнение Постановления № 23-П. Компенсаторный механизм, сформулированный в Постановлении № 3-П, целесообразно перенести в Земельный кодекс РФ в виде самостоятельного основания прекращения прав, сопряжённого с гарантией предоставления равноценного участка, поскольку в отсутствие законодательного закрепления он не воспроизводится ни высшей судебной инстанцией, ни судами общей юрисдикции. Применительно к исключению земель из границ национального парка обоснованным следует признать предложение М.У. Суюнчева о возрождении утраченных объектов государственной экологической экспертизы, дополненных материалами, обосновывающими утрату территорией природоохранной ценности, а также о компенсационном участке, равноценном исключаемому по природной ценности и площади [14]. Приведённое предложение нуждается, однако, в уточнении: предметом экспертной оценки должна выступать не только утрата территорией природоохранной ценности, но и совместимость планируемого использования участка с целевым назначением земель соответствующей категории, поскольку именно смешение этих двух вопросов порождает конфликты, зафиксированные в постановлениях № 3-П и № 23-П. Установление же функционального зонирования, как указано в п. 3 обзора Президиума Верховного Суда РФ, должно сопровождаться обоснованием, учитывающим исторически сложившееся использование земельных участков. Реализация приведённых предложений позволила бы перейти от реагирования на отдельные конфликты к системному разграничению, при котором режим участка определяется сочетанием природоохранной задачи и целевого назначения земли.