Механизмы и методы ротации на муниципальной службе: оценка эффективности

Rotation as personnel technology in the municipal service: foreign and Russian experience

Tatyana Romanova

graduate student, Omsk State Pedagogical University , Russia, Omsk

Аннотация. Статья посвящена исследованию механизма ротации на муниципальной службе Российской Федерации. Ротация руководящих кадров рассматривается в качестве одного из способов противодействия коррупции. Автор анализирует зарубежный опыт ротации, выявляет достоинства и недостатки. Ротация способствует повышению компетентности и профессионализма госслужащих, противоборству с коррупцией, обеспечивает формирование конкурентной социальной среды.

Abstract. The article is devoted to the study of the mechanism of rotation in the municipal service of the Russian Federation. Rotation of leading personnel is considered as one of the ways to counter corruption. The author analyzes the foreign experience of rotation, reveals the advantages and disadvantages. Rotation contributes to increasing the competence and professionalism of civil servants, combating corruption, ensures the formation of a competitive social environment.

Ключевые слова: муниципальный служащий, ротация, закон, коррупция.

Keywords: municipal employee, rotation, law, corruption..

Актуальность исследования обусловлена в первую очередь тем, что в современных условиях развития российского общества, когда делается упор на результативное использование всех видов ресурсов, вопросы качественного использования человеческих ресурсов приобретают уникальную актуальность.

Важным направлением выступает активизация «человеческого потенциала» именно на муниципальной службе в рамках новых задач и вызовов, когда ведется о формировании новой модели государственного и муниципального управления. Несмотря на усиление наказаний по ряду нарушений, в первую очередь коррупционных, наблюдается падение законопослушности служащих, преобладание корпоративизма над профессионализмом, индивидуализма над желанием защиты общественных интересов. Помимо этого, в среде муниципальных служащих складываются довольно влиятельные неформальные, и зачастую внеправовые отношения. Данные факторы выдвигают на передний план специфику дисциплины и формирования социальной ответственности муниципальных служащих. Решение поднятой проблемы требует анализа понятия ответственности муниципальных служащих, выявления этических основ их профессиональной деятельности, исполнительской дисциплины, определения соотношения социального статуса, социальных задач, целей и функциональных обязанностей. Сложность и неординарность происходящих изменений объясняет комплексный научно-социологический разбор проблемы. Муниципальные служащие - очень большая социально-профессиональная страта со своими идеалами, корпоративными интересами, а также ценностными ориентациями. В структуре муниципального управления социально - статусные факторы, профессиональная и моральная социализация муниципальных служащих играют важную роль. Следовательно, научное осмысление их социального статуса, социальных задач, функциональных обязательств дает основание для становления профессионализма, дисциплины и ответственности чиновников в муниципалитетах. В свою очередь это позволит увеличить результативность функционирования муниципальной службы и повысить авторитет муниципальной власти, уменьшить социальное напряжение и снизить отчуждение народа от власти.

Муниципальная служба управляется системой юридических норм, регламентирующих процедуры возникновения и завершения служебных отношений, права и обязанности, границы, запреты и ответственность служащих. Сегодня статус муниципального служащего и основы института муниципальной службы закрепил 2 марта 2007 г. Федеральный закон N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Муниципальная служба, называется профессиональной деятельностью граждан, которая реализуется на постоянной основе на должностях муниципальной службы по трудовому договору (контракта). Должности муниципальной службы создаются в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в регионе Российской Федерации. Этот реестр утверждается в каждом регионе России отдельным законом.

Между государственной и муниципальной службой имеется весомое отличие по правовому статусу - работа на должностях муниципальной службы реализуется на основе трудового договора, в то время как для замещения должностей государственной службы составляется служебный договор (контракт). Указанное положение позволяет устранить дублирование в законодательстве о муниципальной службе ряда норм трудового законодательства.

Нынешняя система стимулирования труда муниципальных служащих не достаточно действенна и требует весомого развития с использованием научных подходов. Сегодня мотивация чиновников в муниципалитетах осуществляется в основном через жесткие административные методы, основное внимание уделено контролю исполнения функций, соблюдению муниципальным чиновником законодательных норм и процедур, что рождает формальное отношение к выполнению своих должностных обязанностей. Важно отметить, что на законодательном уровне регионам Российской Федерации, в том ряду и муниципальным образованиям, дозволено использование собственных подходов к оценке эффективности работы органов исполнительной власти и составлять собственные модели. «Идеальной» моделью для оценки и стимулирования труда, является подход, объединяющий в себе различные направления, начиная от качества оказания услуг и оценки качества стратегического планирования развития важнейших отраслей и предприятий и заканчивая исполнением индивидуальных целевых задач каждым в отдельности муниципальным служащим.

В нынешней ситуации необходима так же реформа системы дополнительного образования служащих, объединив представленные в научной литературе взгляды исследователей о том, какой должна являться современная система ДПО государственных служащих. В работе указаны и обоснованы важные составляющие «инновационности»: такие как ориентация системы ДПО на актуальную концептуальную модель служащего, применение компетентностного подхода в построении профессионализма муниципальных служащих, использование инновационных образовательных технологий.

По причине высокой значимости деятельности муниципального органа или должностного лица МСУ она может повлечь не только позитивные, но и отрицательные последствия, как для государства и населения в целом, так и муниципального образования в частности, физических и юридических лиц. Поэтому несение ответственности и механизмы контроля очень важны в данной сфере. Однако ответственность представительных органов муниципалитетов и глав местных администраций сформулирована недостаточно качественно и эффективно, ограничиваясь по большей части антикоррупционными и иными ограничивающими мерами. Необходимо установление порядка, в котором предполагаются жесткие меры ответственности за постоянные нарушения законности органами или выборными должностными лицами МСУ. Например, если законодательным органом местного самоуправления регулярно совершаются действия, квалифицированные судом как противоречащие Конституции РФ, ФЗ, конституции, Уставу или закону региона, Уставу МО, либо постоянно (три раза в течение года) принимались нормативные акты, нарушающие законодательство, представительный орган распускается не позднее трех месяцев с момента вступления в силу решения суда, установившее последнее (например - третье) нарушение законов этим органом. Аналогичное правило может быть установлено и для чиновников местного самоуправления – главы МО и главы местной администрации.

Непосредственно для совершенствования муниципальной службы необходим механизм ротации, который является действенным способом повышения профессионализма государственного служащего. В структуре управления кадровым потенциалом государственной службы кадровый резерв выступает инструментом профессионального и карьерного роста служащих.

Анализ факторов стимулирования в сфере муниципальной службы показал, что настало время переоценки используемых методов стимулирования для нахождения более эффективных. Для повышения результативности работы муниципальных служащих важно использовать комплексный подход и реформирование систем муниципального управления с применением новых концепций, технологий менеджмента, психологии управления, а также социологии.

Повышение эффективности функционирования институтов государственной власти – одна из наиболее важных и актуальных задач государственного управления. В настоящее время признается, что ее решение невозможно без формирования высококвалифицированного кадрового состава, борьбы с коррупцией. Один из методов решения указанных задач заключается в осуществлении ротации руководящих кадров. В соответствии с ч. 1 ст. 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ) в редакции Федерального закона от 6 июня 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной службе» ротация гражданских служащих отныне является одним из принципов формирования кадрового состава гражданской службы и проводится в целях повышения ее эффективности и противодействия коррупции.

Ротация руководящих кадров органов внутренних дел предусмотрена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации». Отдельные нормы о ротации содержатся в статьях Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 342-ФЗ).

В целом применение ротации считается позитивным фактором и благотворно влияет на конечный результат. Перемещать кадры по «горизонтали» крайне необходимо вследствие того, что пребывание в одной должности длительное время снижает трудовую мотивацию. Помимо этого деятельность сотрудника ограничивается рамками одного участка, он свыкается с недостатками, перестает обогащать свою деятельность новыми методами и формами. Смена же места несет в себе положительный момент, поскольку дает возможность сравнить ситуации, быстрее адаптироваться к новым условиям.

Однако не следует путать ротацию с обыкновенным механическим перемещением кадров, направленным на предотвращение противоправной деятельности персонала, профилактику коррупции и т.д. Как показывает практика, чрезмерное ожидание действенности подобных решений может привести не к стабилизации коллектива, а к текучести кадров и снижению авторитета руководства, не к локализации негативных явлений, а к  интегрированию их в другие коллективы. Поэтому ротация и направлена на повышение профессионального уровня сотрудников, а не на искоренение негативных тенденций в коллективе.

Необходимо отметить, что у ротации есть критерии эффективности. Среди таких критерий можно отметить следующие:

- более активная работа специалиста (особенно после трудоустройства);

- снижении текучести кадров;

- повышение числа рационализаторских предложений со стороны работника;

- повышение мотивации, степени удовлетворенности результатами своего труда;

- сравнение качества труда руководителем разных работников.

Ротация является одной из реальных мер по предотвращению коррупции. Данный метод является новым для нашей страны, несмотря на то, что он широко применяется в мировой практике управления государственной и муниципальной службой, в международных организациях, в коммерческих компаниях и других негосударственных организациях. Известны примеры ротации кадров в правоохранительных органах, что не может не представлять интереса для российской административно-правовой науки.

Так, в Федеративной республике Германия ротация проводится в целях предотвращения коррупции в органах государственной власти уже в течение продолжительного времени (в МВД с 2004 г.). Предусматривается ротация государственных служащих, замещающих должности, наиболее подверженные коррупции. Установлен срок службы на таких должностях, равный 5 годам.

В Министерстве иностранных дел Германии действует правило неограниченной ротации кадров, в соответствии с которым служащие ведомства могут быть направлены по решению руководства в любую точку мира с любым заданием. Смена региона и (или) предметной деятельности служащего происходит, как правило, раз в 3 – 4 года.

В стране был проведен эксперимент с контрольными группами, который показал, что уровень коррупции сокращается с внедрением ротации. Основные причины снижения, по мнению немецких ученых следующие: снижается вероятность повторной встречи частного лица и государственного служащего; частное лицо, которое могло бы предложить взятку, не может рассчитывать на возможность учета подарков в будущем новым служащим, кроме того, частное лицо взаимодействует с новым государственным служащим и не знает, какой будет его реакция на предложение взятки. Опыт проведения ротации государственных служащих в Германии отечественными исследователями оценивается как наиболее удачный.

В Китайской народной республике ротация введена решением Постоянного бюро Государственного Совета в 1993 г. для всех уровней власти с периодичностью 5 лет. Преимущественно проводится межрегиональная ротация из прибрежных, более экономически развитых регионов в менее развитые центральные и северо-восточные области. В связи с большими объемами ротации (сотни тысяч служащих ежегодно) распространяется не только внутриведомственная ротация, но и межведомственная с направлением государственных служащих на переподготовку. Организует данную деятельность Министерство труда КНР.

В Республике Казахстан ротация руководящих кадров проводится с 2005 г. и только для так называемых политических служащих, назначение (избрание), освобождение и деятельность которых носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач. В соответствии со ст. 18.1 Закона РК «О государственной службе» порядок и условия ротации политических государственных служащих определяется Президентом РК по представлению уполномоченного органа. Решением Президента РК ежегодно проводится ротация руководителей «силовых» органов власти.

В странах с низким уровнем коррупции ротация непосредственно связана с институтом кадрового резерва, что позволяет осуществлять плановую ротацию, перемещение с руководящих должностей в территориальных органах на должности в центральных аппаратах ведомств и в обратном направлении. Несмотря на то, что в Японии сформировался особый тип отношений между работодателями и работниками, который принято называть системой пожизненного найма, который, безусловно, влияет и на характер служебных отношений, в государственной службе проявляются также механизмы кадровой ротации, подготовки на рабочем месте, репутации и оплаты труда. Взаимосвязь этих механизмов обеспечивает высокий уровень мотивации к труду, максимальную реализацию профессиональных и деловых качеств.

Система ротации государственных служащих предполагает их перемещение по горизонтали и вертикали через каждые 2 – 3 года без их согласия (за исключением случаев перемещения со сменой места жительства). На уровне местных властей выделяются должности, на которые назначаются служащие на определенное время, по истечении которого они возвращаются на свои прежние должности. Таким образом, замещаемые в порядке ротации должности становятся как бы «проходными». Недостатком такой схемы является то, что с «проходной» должности можно только вернуться на прежнюю должность, но не продвинуться выше. В результате местные служащие ограничиваются в возможности карьерного роста. В Японии ротация государственных служащих считается гарантией их всестороннего развития, успешной карьеры. Ротация служащих совмещается с переподготовкой и повышением квалификации. Ежегодно ротируется около 30 – 40% персонала.

Необходимо заметить, что ротация государственных служащих как способ борьбы с коррупцией признана на международном уровне. В частности, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. заявляется, что каждое государство-участник должно стремиться создавать такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку государственных служащих и других не избираемых публичных должностных лиц, какие основываются на принципах эффективности и прозрачности, на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности, включая надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особо уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации в надлежащих случаях таких кадров на таких должностях.

Зарубежные эксперты отмечают и негативные проявления ротации. В частности, указывается на падение производительности труда в периоды адаптации служащих к новым должностям; значительные материальные затраты на ротацию, особенно, в случае межрегионального перемещения с переселением служащего с семьей в другой регион (проездные документы, перевозка имущества, подъемные выплаты на обустройство, предоставление жилого помещения и т.д.); снижение общего уровня компетентности служащих (никто не будет знать одну свою область так досконально, как при отсутствии ротации). Кроме того, высказываются опасения, что заподозренные в коррупции чиновники будут «выводиться» из поля зрения следственных органов.

Таким образом, зарубежный опыт ротации государственных служащих свидетельствует о существенном антикоррупционном потенциале данного метода управления персоналом, имеющим, вместе с тем, ряд негативных проявлений (большие материальные затраты, снижение общего уровня компетенции, «уход» коррупционера из поля зрения следственных органов и др.). Сроки ротации кадров в разных странах различны, но наиболее часто устанавливается пятилетний срок замещения государственными служащими одной и той же должности. Обязательная ротация предусматривается, как правило, в отношении служащих, замещающих должности, наиболее подверженные коррупции, а не только руководящие должности. Распространенная в правовых государствах система «заслуг» не допускает перемещения в порядке ротации руководителя вместе с его командой. При выборе новой должности, на которую перемещается государственный служащий в порядке ротации, учитывается вероятность сохранения коррупциогенных связей с представителями внешней среды (бизнес, организованная преступность и т.д.).