Государственный финансовый контроль в бюджетной сфере

Аннотация. Статья посвящена актуальной на сегодняшний день проблеме совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля (ГФК). В статье описаны виды ГФК. Определены органы внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и сферы их влияния.

Рассмотрена юридическая возможность, с учетом действующего законодательства, создание единого органа контроля над расходованием бюджетных средств. А также вероятность дублирования контрольных полномочий. Рассмотрены новые инструменты и направления деятельности органов государственного (муниципального) контроля, такие как механизм перечисления целевых средства из федерального бюджета и бюджета регионов в размере фактической потребности субъекта РФ или муниципального образования на дату совершения платежа; казначейское сопровождение государственных контрактов, договоров (соглашений).

Ключевые слова: бюджетная сфера, государственный финансовый контроль, внутренний финансовый контроль, Счетная палата Российской Федерации, Федеральное казначейство

Реализуя в бюджетной политике базовые направления, государство осуществляет контроль, который обеспечивает рациональное распределение бюджетных средств согласно разработанным приоритетам.

Контролем выступает одна из форм обратной связи, неотъемлемая часть системы урегулирования, которая способствует тому, что субъект управления получает необходимую информацию о состоянии этой системы, что позволяет ему правильно оценивать произведенные операции, выявлять вероятные нежелательные последствия и отклонения от цели. Внешний контроль направлен на проверку целевого характера, законности и эффективности расходования бюджетных ресурсов [1].

Цель внешнего государственного финансового контроля заключается  в защите организаций, граждан, государства и общества от всевозможных негативных последствий, наступающих в результате несоблюдения установленных правил реализации определенной деятельности и неисполнения возложенных обязанностей субъектами общественных взаимоотношений.

Внешний контроль должен обеспечивать безопасность субъектов общественных отношений, защиту законных интересов, свобод и прав общества и государства. Исполнительными структурами внешнего государственного (муниципального) контроля являются Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Не меньше значение также имеет и внутренний контроль, который осуществляется представителями учреждения исключительно в интересах данного учреждения [2].

Внутренний контроль – совокупность организационных процедур и методик, структуры, которые приняты руководством бюджетного учреждения в качестве средств эффективного и упорядоченного ведения хозяйственной деятельности.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Основным предназначением внутреннего контроля выступает эффективное управление и обеспечение надлежащей работы учреждения. При всей своей значимости внутренний контроль в управлении государственными финансами полностью решает задачи контроля. Цель внутреннего контроля заключается в обеспечении эффективной деятельности, которая приносит учреждению доход. Помимо этого, она может включать другие мероприятия и вопросы, которые подлежат внутреннему контролю [8].

Во внутреннем контроле государственных (муниципальных) учреждений в определенной степени задействованы все сотрудники. Так, к структурам внутреннего контроля относят руководителя учреждения и назначенных им ответственных лиц. Системой внутреннего контроля выступает достаточно сложный блок взаимодействий внутри учреждения.

Степень сложности внутреннего контроля должна соответствовать организационной структуре учреждения, масштабам деятельности, качеству постановки бухгалтерского учета, численности персонала и иным характеристикам учреждения. Руководством организации результаты внутреннего контроля могут использоваться для текущего ведения и управления дел в рамках существующих законов и с учетом имеющихся ресурсов [5].

Ревизия является трудоемким и сложным процессом. Администрации учреждений необходимо эффективно управлять имуществом, оперативно контролировать ход хозяйственных процессов, предупреждать негативные тенденции. Для определения правильности составления бухгалтерской (финансовой) отчетности и оценки состояния финансово-хозяйственной деятельности учреждений бюджетной сферы, привлекают специалистов, которые обладают соответствующей квалификацией [6].

Проводят ревизию работники ревизионного аппарата, оплачивает ее государственный орган или вышестоящая организация. Цель ревизии заключается в выявлении недостатков и наказания виновных. Выполняется она на основании приказов, инструкций государственных или вышестоящих органов и предназначена для обеспечения сохранности активов, профилактики и пресечения злоупотреблений.

В процессе реализации контрольных мероприятий проверяют законность всех совершаемых финансово-хозяйственных операций, устанавливается своевременность и полнота формирования финансовых ресурсов, их эффективность использования и целевой характер, выявляют нарушения финансовой дисциплины. Ревизору, приступившему к ревизии бюджетного учреждения, необходимо четко представлять, какие он сведения должен собрать и из каких источников. Характер и объем информации о финансово-хозяйственной деятельности учреждения определяют задачами ревизии, сформулированными в рабочих документах ревизора.

Источники такой информации достаточно многообразны и для написания акта ревизии имеют неодинаковое значение. В большинстве случаев – это внутренние документы проверяемого учреждения. Но помимо них анализируются разные внешние документы и данные, которые получены от третьих лиц [9].

Целенаправленный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений позволяет постоянно следить за движением финансовых ресурсов, оценивать результаты финансово - хозяйственных операций бюджетных учреждений, выявлять отклонения от действующего законодательства, принимать меры по устранению негативных последствий.

Финансовый контроль выступает обязательной предпосылкой и необходимым условием реализации финансового регулирования, при помощи которого учреждения бюджетной сферы изменяют пропорции и объемы использования и распределения финансовых ресурсов согласно реально складывающейся финансовой ситуации. Большое значение государственный финансовый контроль за деятельностью учреждений бюджетной сферы имеет для обеспечения их нормального функционирования.

Так, государственные (муниципальные) учреждения при помощи финансового контроля добиваются своевременного формирования целевых денежных фондов, полной сохранности финансовых и материальных ресурсов, их экономного и эффективного использования.

В распределении финансовых ресурсов между отраслями и секторами экономики общество получает возможность следить за пропорциями, проверять своевременность и полноту поступлений субъектам хозяйствования необходимых денежных средств, оценивать степень эффективности и экономности их потребления. Финансовый контроль в целом ведет, во всех сферах общественного производства, к укреплению финансовой дисциплины, благоприятно оказывая влияние на финансовую стабильность в государстве.

Федеральный закон № 44-ФЗ в пункте 8 ст. 99 закрепляет контроль за органами внутреннего государственного финансового контроля в отношении: соблюдения требований к обоснованию закупок (ст. 18) соблюдения правил нормирования в сфере закупок (ст. 19), обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключенного с единственным поставщиком, соответствия поставленного товара, оказанной услуги, выполненной работы условиям контракта, соответствия использования поставленного товара целям осуществления закупки. А также своевременное и полное отражение поставленного товара в документах учета [2].

Также п. 9 ст. 99 Закона 44-ФЗ разграничивается контроль в сфере закупок между контрольными органами разного уровня власти. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово - бюджетной сфере (Федеральное казначейство) осуществляет контроль над осуществлением закупок для федеральных нужд.

В свою очередь, орган государственного контроля, являющийся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта РФ, контроль в отношении закупок для нужд субъекта Российской Федерации; орган муниципального ГФК – в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд [2].

Таким образом, обеспечивается контроль в области закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровне, а также, соблюдается принцип самостоятельности бюджетов о праве и обязанности самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31 БК).

Создание некого центрального органа контроля, над расходованием государственных средств, нарушит конституциональный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и субъектов РФ, а также принцип самостоятельности местного самоуправления.

Однако вышесказанное не значит, что контроль в Российской Федерации не претерпевает изменений. Государственный финансовый контроль непрерывно развивается, и то, что применялось вчера – сегодня уже неприменимо. Контроль не должен быть оторван от общего процесса управления финансами.

Основная цель ГФК в создании такого инструментария бюджетных ресурсов, используя который, на как можно более ранних стадиях, можно было бы исключить в будущем негативные последствия. Так одним из таких инструментом можно назвать предоставление средств федерального бюджета непосредственно под имеющуюся потребность, то есть в тот момент, когда эти средства будут сразу же потрачены получателями средств бюджета.

Новый механизм позволяет перечислять целевые средства из федерального бюджета и бюджета регионов в размере фактической потребности субъекта РФ или муниципального образования на дату совершения платежа.

 Что позволило по данным Минфина:

- обеспечить повышение эффективности и прозрачности расходов региональных бюджетов за счет целевых средств;

- обеспечить своевременное и адресное перечисление средств в реальный сектор экономики;

 - минимизировать неиспользованные остатки целевых межбюджетных трансфертов на единых счетах региональных бюджетов. Еще один инструмент, это – казначейское сопровождение государственных контрактов, договоров (соглашений), когда в казначействе открываются лицевые счета исполнителям по государственным контрактам. Таким образом, контроль осуществляется непосредственно за исполнителями обязательств, в том числе, получателями субсидий.

В 2017 г. начал действовать контроль содержания информации, размещаемой заказчиками в ЕИС, предусмотренный в соответствии с частью 5 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Согласно п. 8 ст. 99 этого же Закона, Федеральное казначейство контролирует: соблюдение требований к обоснованию закупок, при формировании планов закупок и обоснованности закупок; нормирование в сфере закупок; формирование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, планы-графики.

Наделение казначейства новыми функциями дает новые возможности текущего контроля в сфере бюджетных правоотношений, в том числе посредством мониторинга баз данных, информационных систем, на основе выбора наиболее рискованных направлений.

Поскольку основной задачей контроля является выявление системных отклонений, то отдельно необходимо отметить развитие государственного финансового контроля через организацию внутреннего финансового контроля непосредственно в органах власти.

Контроль – это обратная связь, которая дает руководителю информацию о достижении и/или отклонениях от поставленных целей. Так как внутренний контроль является финансовым, на практике вся ответственность за исполнение бюджетных процедур перекладывается на финансовые и бухгалтерские службы.

Если рассмотреть бюджетные процедуры в виде процесса (т. е. последовательного исполнения определенного набора действий) и наложить процесс на организационную структуру главных распорядителей (администраторов) бюджетных средств, окажется, что почти все структурные подразделения участвуют в осуществлении бюджетных процедур. Поэтому внутренний финансовый контроль – это дело не только финансовых и бухгалтерских служб. В первую очередь, слово «финансовый» подчеркивает характер видов деятельности, подлежащих проверке, а слово «контроль» обозначает функцию управления.

И эта функция охватывает все инструменты, позволяющие руководителю контролировать качество «управления» государственными финансами. Для реализации такого подхода Приказом Минфина России от 07.09.2016 г. № 356 утверждены Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля.

Основная цель «рекомендаций» применение «единообразного подхода к осуществлению главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета внутреннего финансового контроля» [3]. Рекомендации даются в отношении ведения карт внутреннего финансового контроля. Карты составляются в структурных отделах, ответственных за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур.

Под результатом выполнения внутренней бюджетной процедуры понимается исполнение таких документов как: обоснование бюджетных ассигнований, реестр расходных обязательств, бюджетная смета, проект бюджетной сметы, бюджетная отчетность, заявка на кассовый расход, заявка на получение наличных денег. Все бюджетные процедуры должны быть исполнены в соответствии с требованиями нормативных правовых документов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов главного администратора (администратора) бюджетных средств.

Карты внутреннего финансового контроля формируются до начала очередного финансового года, в них могут быть внесены уточнения. Также даются рекомендации по составлению и ведению регистров (журналов) внутреннего финансового контроля, составлению отчета. Приказом Минфина России от 30.12.2016 г. № 822 утверждены Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового аудита.

Данный документ носит рекомендательный характер и направлен на оказание помощи главным администраторам (администраторам) бюджетных средств при осуществлении внутреннего финансового аудита. Организация внутреннего финансового аудита осуществляется во исполнение требований статьи 160.2-1 БК РФ.

Документ разработан в «целях обеспечения единого подхода к организации и проведению главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджет, а также распорядителями бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета, имеющими в своем ведении соответственно получателей бюджетных средств, администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета внутреннего финансового аудита» [4].

Определены такие понятия как коррупционно-опасные операции, коррупционный риск. Обозначены права и обязанности, как аудиторов, так и проверяемой организации. Даются рекомендации по составлению годового плана внутреннего финансового аудита и программ аудиторских проверок, а также по проведению этих проверок, оформлению результатов контрольных мероприятий и отчетности [4].

Цель нововведений – обеспечение эффективного взаимодействия органов государственного (муниципального) финансового контроля, систем внутреннего финансового контроля и подразделений внутреннего финансового аудита для снижения вероятности нарушений бюджетного законодательства, выявления финансовых (бюджетных) правонарушений и их пресечения.

Государственный финансовый контроль более не рассматривается как один из этапов бюджетного процесса, но как комплексная деятельность, которая осуществляется на всех этапах бюджетного процесса, начиная даже не с планирования бюджета, а с определения подходов к планированию.

Поправки в Бюджетный кодекс РФ реализуют принятые решения по консолидации контрольных функций в Федеральном казначействе, что само по себе качественно меняет организацию контрольной деятельности. Новая система государственного управления опирается на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, полномочиями, которыми можно было бы наделить некий орган проверки расходования государственных средств, в настоящее время уже обладают вышеперечисленные органы ГФК с учетом принципа самостоятельности бюджетов. Дублирование контрольных полномочий государственных и муниципальных органов приведет к увеличению расходов на содержание таких органов, к нарушению еще одного принципа бюджетной системы РФ – принципа эффективности использования бюджетных средств.

Государственный (муниципальный) контроль в Российской Федерации в настоящее время динамично развивается с учетом потребностей социально-экономического развития страны и опираясь на нормативно правовую базу.