Проблемы процедуры подготовки проектов нормативно-правовых актов

Аннотация. Настоящая статья посвящена, прежде всего, проблематике процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов и поиску путей решения выявленных проблем. Кроме того, особое внимание уделяется дискуссионным аспектам понимания и трактовки учёными таких категорий науки как «правовой акт», «нормативный правовой акт», «закон». В заключении формулируются дальнейшие перспективные направления, касающиеся совершенствования процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов.

Ключевые слова: нормативно-правовой акт, законодательство, законодательный процесс, проект правового акта.

Важность своевременной и полноценной подготовки проектов нормативно-правовых актов обусловлена, прежде всего, стремительным развитием российского права в 90-е годы прошлого столетия, что стало значимым политическим и юридическим событием, до сих пор нуждающимся в исследовании и изучении. За достаточно короткий срок практически с нуля было создано обширное законодательство, которое подверглось кодификации. На его основе была построена и разветвленная система органов государственной власти, сформирована юрисдикционная система. К настоящему времени уже наработан массив судебной практики по различным вопросам, а благодаря трудам отечественных ученых появилась и российская национальная доктрина.

Для формирования отраслевого законодательства были приложены немалые усилия. Прежде всего, введены в действие различные кодифицированные акты, приняты постановления Конституционным Судом Российской Федерации, в которых нашли отражение правовые позиции по различным юридическим вопросам, существенно возросла роль судов общей юрисдикции в решении спорных вопросов между органами власти и гражданами. Несмотря на столь значимые достижения, многие проблемы в системе правовых актов так и остались нерешенными, а многие кодифицированные нормативные правовые акты федерального значения длительное время характеризовались пробельностью и противоречивостью норм. В связи с этим, законодателю пришлось приложить немало усилий для приведения его в надлежащее состояние, а учитывая, что деятельность по принятию нормативных правовых актов не может быть поспешной, возросла актуальность практического применения подзаконных правовых актов.

Правовая регламентация действия нормативных правовых актов является необходимым фактором в системе обеспечения правопорядка, соблюдения верховенства закона, нормального функционирования государства и защиты прав и свобод человека и гражданина. Система правовых актов обширна, она включает в себя нормативные и ненормативные правовые акты, каждый из которых имеет особое значение для разрешения споров и конфликтных ситуаций между органами власти и гражданами. Однако толкование и практическое применение норм законодательства подчас вызывает серьезные сложности для самих законодателей, судов и адресатов законов. Как результат, мы имеем противоречивую судебную практику, сопровождающуюся неоднозначными оценками юристов.

На сегодняшний день в действующем законодательстве отсутствует общепринятое понятие нормативного правового акта, не определены его признаки, также не закреплена иерархия построения правовых актов, что вызывает сложности при установлении их места в системе источников права. Законодателем не решен вопрос и о видах нормативных правовых актов, которые могут приниматься органами государственной власти, их наименовании и официальной форме принятия (издания). Как правило, это приводит к тому, что органы власти самостоятельно определяют официальные формы выражения актов. Не удивительно, что только федеральными органами исполнительной власти могут издаваться правовые акты в форме приказов, инструкций, постановлений, распоряжений, положений, правил, уставов, наставлений, нормативов, регламентов, порядков или директив. При этом законодательно закрепленных отличий всех названных видов правовых актов в законодательстве нет. А кроме нормативных правовых актов, в законодательстве присутствуют еще и ненормативные правовые акты, о значении и роли которых продолжаются острые дискуссии.

Учитывая изложенное, полагаем, что тематика пристального изучения проблем подготовки проектов нормативно-правовых актов пока ещё не получила должного развития и надлежащей разработки, что, соответственно, не позволяет оставить данную тему без внимания.

В условиях образования правового гражданского общества в Российской Федерации встал вопрос о новой роли нормативного правового акта, о необходимости создания новых подходов к процессу формирования правовых актов, без создания и реализации которых нельзя обеспечить проведение социальных и экономических реформ, сформировать правовое государство.

Обращаясь к правовой природе рассматриваемого явления, мы стремимся к пониманию его сущности и назначения в системе элементов его реального действия и целевого полагания. Исследованием понятия и признаков нормативного правового акта в системе источников права занимались и продолжают заниматься многие ученые-правоведы. Еще совсем недавно С.С. Алексеев писал, что правовой акт – это форма выражения позитивного права, которое призвано внести базовые нормативные начала в сложные ситуации, возникшие в условиях постоянной политической, классовой и этнической борьбы и столкновений. Эти основополагающие начала будут построены на принципах согласия, учета интересов, защиты прав и свобод.  [1, с. 221]

О проблемах урегулирования общественных отношений с помощью нормативно-правовых актов писал не только С.С. Алексеев. Достаточно значимыми представляются и теоретические работы Г.В. Мальцева  [2, с. 44], В.С. Нерсесянца [3, с. 19],  которые обращали внимание на то, что нормативный правовой акт является связующим звеном между жизненными ситуациями, практикой, отношениями внутри общества и волевым моментом правотворца.

То есть, правовая природа нормативного правового акта вытекает из содержания права как социального явления.

Учитывая, что пока единоверного определения нормативно-правового акта в юридической науке, полагаем, что нормативный правовой акт – это источник права, его внешнее выражение; он представляется нам частью права как общесоциального явления. Проявление нормативного правового акта в объективной реальности – это суть выражения его природы.

В нормативном правовом акте сосредоточены общеобязательные нормы в виде официального текста, что и делает акт источником права. Во многих случаях, именно способ закрепления норм в источниках, определяет условия их дальнейшей реализации и использования.

Неписаные правовые нормы реально существуют и действуют, но они могут быть проигнорированы и оставлены без внимания. В результате, мы можем получить лишь общественное неодобрение и порицание в случае ее нарушения, особенно, если речь идет о нормах морали. На практике сложно установить системы мер принудительного характера для исполнения таких неписаных норм, поскольку они охраняются силой традиций, обычаев и авторитета.

В.А. Молодов отмечает, что правила, которые не подкреплены внешним выражением, и не заключены в форму нормативного правового акта, имеющего общеобязательное значение, не могут расценивать как внешнее выражение права, его полноценный источник права [4, с. 43].  По нашему мнению, такое утверждение В.А. Молодова достаточно субъективно. Прежде всего, потому, что понятия «источник права» унифицированного единого определения нет, поэтому каждый ученый-правовед, разрабатывающий тему форм и источников права, наделяет их определенным правовым содержанием.

Источники права - это способы выражения и закрепления правовых норм, придания им юридического силы и значения. Источник права позволяет проследить развитие общественных отношений. К ним относятся средства производства материальной жизни, формы собственности и прочее.

Фактически на сегодняшний день среди источников права наиболее востребованным является нормативный правовой акт, хотя отдельное место занимают и другие источники права – акты правоприменительной практики и индивидуальные правовые акты. При создании правовых норм решающая роль принадлежит государству в лице его компетентных органов. Только государство и только путем четко регламентированной правотворческой деятельности может возвести правило поведения до уровня правовой нормы, предоставив ему общеобязательный характер.

Для того чтобы оценить в полной мере существующие проблемы процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов, полноценно рассматривать взаимодействие между нормативными правовыми актами в системе законодательства, следует определиться с понятием «законодательство». А.С. Пиголкин дает более развернутое определение, отмечая, что законодательство – это определенная форма существования правовых актов, которая необходима для придания им организации, объективности и выделения в конкретные нормативные правовые акты [5, с. 121].

В настоящее время, в условиях развития правового общества и демократического государства вопрос о роли  и значении правового акта играет существенную роль. Важен поиск ответа на данный вопрос, который позволит определиться с совокупностью существующих правовых актов.

Система законодательства – это согласованный, целостный комплекс нормативных правовых предписаний, которые содержатся в различных правовых актах. То есть, в нашем понимании, система законодательства должна рассматриваться как совокупность всех нормативных правовых актов. Такой подход является оптимальным и признанным в юридической науке, и в полной мере отвечает сложившейся практике правоприменительной и правотворческой деятельности. Система законодательства обладает определенными признаками, которые проявляются при взаимодействии нормативных правовых актов:

– выступает в качестве внешней формы существования системы права;

– является своеобразным способом наделения правовых норм юридическим значением;– способна выражать нормы права через нормативные правовые предписания, являющиеся первичными элементами;– двухуровневое строение – иерархическое и равнозначное;– субъективный характер;– структурно представлена институтами и отраслями.

Принимая во внимание обозначенные признаки, можно говорить о том, что система законодательства – многогранная категория, обладающая сложной структурой.

Структурными элементами системы права является норма права, отрасль и подотрасль права, институт и субинститут права. Норма права – это важный элемент в механизме воздействия на общественные отношения, который при условии реального воплощения способен приобрести социальную ценность. Правомерность и целесообразность применения норм прав и осуществления нормативных предписаний зависит от того, насколько правильно и чётко правовые нормы будут воплощаться, реализоваться, с учетом идеологических, социально-экономических и политических факторов.

Так, в юридической науке в настоящее время сложилось множество различных подходов к пониманию сущности системы законодательства. Изучение отдельных точек зрения правоведов позволяет говорить о трёх различных категориях восприятия и трактовки системы законодательства ­– широкое, узкое и срединное (промежуточное) понимание. В узком смысле, законодательство представлено только совокупностью законов, то есть конкретных правовых актов. В широком смысле, система законодательства включает все нормативные правовые акты. И в промежуточном (между узким и широким смыслом) понимании, система законодательства представлена совокупностью законов и отдельных правовых актов, которые были приняты при делегировании законодательных полномочий. Система права формируется, исходя из потребностей в регулировании тех или иных отношений, нуждающихся в стабилизации. Система права отражает внутреннее строение права; она едина по своей природе, поскольку в её нормах находит выражение общая воля общества. Несмотря на разрозненность правовых норм, в совокупности с другими структурными элементами, они составляют систему права.

Полагаем, что избежать принятия дефектных и неполноценных правовых актов в государстве полностью не удастся. Однако в силах органов государственной власти снизить количество бесполезных актов, содержащих правовые нормы, которые можно толковать двусмысленно. Следует подойти к процессу принятия правовых актов с позиции профессионализма и высокого уровня компетентности. Так, проекты правовых актов должны проходить дополнительно процедуры анализа и оценки содержания, сопровождаться прогнозами относительно эффективности его действия в сфере регулирования определенных отношений.

По итогам проведённого научного исследования можно сделать следующие выводы:

1.Основой законодательства Российской Федерации являются нормативные правовые акты и содержащиеся в них правовые нормы. В отечественной юриспруденции ученые-правоведы давно работают над выработкой единого понятия нормативного правового акта, поскольку в настоящее время в законодательстве нет его однозначного определения. В результате, за долгие годы изучения нормативного правового акта как самостоятельной категории научно обоснована его важность и значимость.

2.Изучив обширное количество определений, мы выработали собственную дефиницию нормативного правового акта, под которым следует считать официальный письменный документ, обладающий обязательной силой, принятый правомочным субъектом права. В нормативном правовом акте находят отражение властные веления, способные порождать правовые последствия, регулировать общественные отношения.

3.На сегодняшний день существует необходимость принятия федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации, в котором следует отразить общие положения о понятии, сущности и признаках правовых актов, иерархию нормативных правовых актов, о планировании и осуществлении правотворческой деятельности.

4.В Российской Федерации как демократическом, правовом государстве континентальной правовой семьи существует огромное множество правовых актов, каждый из которых регулирует определенные общественные отношения. Среди них именно нормативный правовой акт имеет ряд неоспоримых преимуществ перед другими источниками права. Во-первых, как регулятор общественных отношений он оперативен и гибок. Во-вторых, акт быстрее всех остальных источников права реагирует на быстроизменяющиеся социальные процессы. При необходимости законодатель достаточно быстро может принять необходимый нормативный правовой акт, если того требуют возникшие в обществе новые процессы и явления. В-третьих, если необходимость в нормативном правовом акте отпала, его можно изменить или отменить, чем снять дополнительную нагрузку с системы законодательства и самого общества.